我国养老保险制度改革面临的困境及其对策

① 农村养老保险制度存在问题及对策

一、农村社会养老保险制度的现状
上个世纪80年代中期，国家“七五”计划提出，抓紧研究建立农村社会保险制度，通过试点，逐步推行。1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，在全国有条件的地区逐步推广。该方案主要的特点是：以个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给农民一些补助，国家给予政策扶持；实行完全个人帐户储备积累的保险模式，按个人立户记帐建档，个人帐户利息分段计息，参保农民达到规定的领取年龄时（一般为60周岁），根据个人账户基金积累的总金额和平均分摊年限计算给付标准，按月发放养老金，保证期为十年。
1998年国务院机构改革，将此项职能由民政部主管划归劳动和社会保障部主管，1999年劳动和社会保障部下文对农村社会养老保险进行清理、整顿，要求“停止接受新业务、不再扩大工作范围。对经济欠发达、农保基础工作较弱、没形成规模的地区，停止农保工作，由地方政府负责做好清退善后工作；对于尚未开展的地区不再开展农保工作”。当前农村养老保险陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会、构建和谐社会中的一个重要问题。到2005年底，全国共有1800多个县不同程度开展此项工作，5400多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有200多万农民开始领取养老金；2006年末芜湖市农业人口1573493人，参保人员109720人，参保率6.97％，领取养老金人数505人。从资料反映当前农村养老保险的覆盖面小参保率低、享受社会养老人数极少，难以起到对农村人口的养老保险功能。
二、现行制度运行中存在的问题
1、农保基金筹集渠道狭窄，制度规定的筹资模式难以完全落实。该制度下农保基金筹资“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。我国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕，在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这种筹资模式使得未来农村养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民，有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，从而造成了“保富不保贫”的不公平现象。
2、基金增值方式单一。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债。实际上，限于人才和资金因素，县级农保经办机构的选择只有一个，那就是存银行，运营层次低，加之银行利率下调等导致基金保值增值困难，农保基金升值空间有限，收益对基金运营支撑能力较弱。同时把农保资金存入银行，需要面对两大潜在的风险：一是银行本身存在的风险。二是银行资金运作衍生的问题。
3、提取管理费服务费不合理，使得有限的养老基金更为捉襟见肘。根据1992年民政部制度规定：“农村社会养老事业管理机构可从收取的养老保险费中提取管理服务费，管理服务费按当年收取保险费总额的3％提取”。当前的农保基金来源主要靠农民个人缴纳，集体、国家投入很少，增值空间有限，从中还要负担经办机构经费，势必造成基金的资金紧张，将来给付面临压力。
4、个人账户产权不明晰，农民缺乏选择权。 个人养老账户属于农民个人所有，是农保制度所明确的。参保农民应对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权，如自主转移，选择投资策略和内容等。但实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况(如死亡等)外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的账户资金只是“名义”上的拥有使得这种个人账户资产的“虚置”。现行的完全积累型的制度模式，其最大的收益群体是年轻人，而年轻人的收益时间是几十年以后。也就是说，在一个相对较长的时期内，农民个人账户上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也会大大挫伤他们参保的积极性。
5、养老保险金给付水平过低，功能发挥水平有限。按照规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况按月缴纳2元、4元、6元……20元等十个档次缴费，也可一次性趸缴，由于缴费水平编低，难以起到保障基本生活的作用。从芜湖市2006年末，县、区领取养老金资料反映：领取养老金人数505人,月领取金额最低为0.7元，人均月领取养老金金额为33.26元，参保人员到期领取的养老金也就相当于本人当年存款和利息。而目前芜湖市各县、区农村月最低生活保障标准为80元—156元，在目前的生活水平下，参保人员领取的养老金，发挥的作用较低，保障水平有限，起不到养老保险功能。
三、对策及建议
2006年，中共中央、国务院“中发[2006]1号”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“逐步建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。当前我国由于计划生育政策的实施和农村青壮年劳动力向城镇流动，农村人口老龄化速度在加快。农村传统的土地保障和家庭养老的功能在弱化，一是土地收入在农民收入中的比例降低；二是家庭小型化，农村年轻劳动力向城镇转移，和老龄一代间经济联系减少，家庭的经济资源也不再掌握在老一代手中，致使农村家庭养老的实际能力在弱化，有相当多的农村老人生活在相对贫困之中，广大农民群众迫切希望建立适应农村特点的社会养老保险制度。因此建立一种覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高的，保障方式多层次、资金来源多渠道的，制度法制化、管理规范化、服务社会化的比较健全的农村社会养老保险制度势在必行。针对目前农村社会养老保险的现状提出以下几点建议：
一是进一步规范和完善现行农村社会养老保险制度，加快出台新的农保制度。农村社会养老保险制度是国家的一项长期社会政策和政府实施的农民养老计划，既不是商业保险，也不是农民负担，属于基本养老保险范畴。要加大财政投入，让广大的农民享受到改革开放的成果，改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”筹资模式，取消从养老保险缴费中计提管理费。国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。
二是制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。具有农村土地承包权的乡镇企业职工可以试行个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险办法，保险费由企业和职工双方负担。不具备加入城镇企业职工基本养老保险制度的农民工和小城镇农转非人员可以参照乡镇企业职工养老保险办法参保。
三是建立被征地农民养老保险制度。认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》精神，从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，将被征地农民纳入相应的社会保障范围，建立被征地农民养老保险制度所需资金，从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中按一定比例列支和抵交。建立失地农民的社会保障制度，使他们的长远生计有保障。
四是加大宣传力度，增强农民社会保障意识。充分利用各种媒体、采取形式多样的方式，宣传农村社保的政策，提高农民的养老保险意识，使农民真正意识到社会保险是养老的可靠的保障，从而自觉、积极参保。
五是建立通道，方便农民流动续保。随着城镇化进程的加快，农民进城务工越来越多，也有相当部分农民工进城后需要返回农村就业，为方便农民在农村与城镇之间的流动就业，当务之急应建立农村社会养老保险与城镇养老保险之间的通道，使参加养老保险与就业同步。

② 养老金并轨的对策建议

养老保险事业是一项关系着百姓切身利益的大事，尽管由于历史等原因形成的退休养老金“双轨制”与当时我国的国情相符合，但“双轨制”所导致的弊端也越来越明显。因此，进行退休养老金双轨制改革是大势所趋。改革并不就是简简单单地由双轨并为单轨，而是一个循序渐进探索的过程，可以在借鉴国外成功改革经验的基础上，结合我国实际在如下方面努力。
（一）建立合理的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度。尽管国务院连续8年给企业退休职工增加养老金，但是如果不解决“养老金双轨制”这个根本问题，那就会导致许多企业退休职工长期生活在贫困底线。据了解，一位拥有40多年工龄、享受政府津贴的专家级人才，退休后养老金却是他在政府机关退休的大学同学的四分之一。这就导致年轻人工作的积极性降低，引发社会效率低下，社会生产力水平降低等一系列社会问题。现在的问题实质不是理论争论，而是利益调整。关键不是“提办法”，而是“下决心”。一方面，政府本是政策的制定者和执行者，公务员养老理应带头改；另一方面，与企业工人、事业单位员工相比，公务员数量最少。现在事业单位养老金改革难以推进的背后其实是机关单位养老制度改革滞后在“拖后腿”。为了公平，机关事业单位的社保改革应该坚持企业社保改革的方向，建立合理的的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度。应该说，现在公务员养老制度改革不缺经验，缺的是决心，改革总会有阵痛。
（二）建立多元养老机制，大力加强社会基本养老。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度。养老金的成分也可以进一步细化。在这一点上，荷兰经验值得借鉴。我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本保障、个人账户为主体、“企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积蓄和家庭互助为补充的养老资金体系。通过各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源，以充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠道、增益基础、促进和谐的作用。
（三）改革我国现行退休制度，适时提高法定退休年龄。养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不足，而适度改革我国现行的退休制度则很有必要。这一点，可以向欧洲许多国家学习。法国、德国的退休年龄都从65岁提高到67岁，在很大程度上都减轻了国家的财政负担。我国也应该适时提高退休年龄。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。这样为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的空间，这也与世界退休制度的发展趋势相符合。
（四）稳步推进养老金入市，通过多元投资提高养老金保值增值能力。随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已经捉襟见肘，因此通过多种投资渠道积极稳妥地增加养老金的资金源十分必要。这也是世界各国对养老金保值增值的普遍做法。据2010年社保基金年度报告显示，2010年社保基金逆市取得4.23%的投资收益率成立以来十年间，社保基金年均投资收益率高达9.17%。养老金如果能够稳步入市，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。但是股票市场是一个高风险的市场，养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金流失。此外，还可以通过对部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金也能解决一部分。在进一步规范国内资本市场的前提下，积极开拓基本养老保险基金的投资市场，可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。也可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债券，以真正发挥长期资金的优势，创造大的经济效益。经济效益的提高，不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。
（五）努力消弭行业养老差别，缩小退休养老金差距。继续稳步提高企业退休人员基本养老金，逐渐缩小企业和机关、事业单位养老待遇的差距，缓解退休养老金“双轨制”的突出矛盾。国家要对企业的利润分配进行指导和调控。各地政府应当适当地组织当地企业将一定规模的企业利润直接转为养老基金。对于经营困难的企业，政府可以予以政策支持，帮助企业走出困境，以提升企业经济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，出于竞争的需要，企业往往将更多的资金投入到再生产之中，忽视了企业员工的基本权益诉求，这一趋势应当得到及时遏制。即便是刚刚起步的中小企业，也应该在条件允许的范围内保证员工的合法权益，最大程度地保障养老金的支付安全。

③ 我国农村社会养老保险制度存在的问题与对策

农村社会养老保险研究综述
来源：中国论文下载中心 [ 06-08-16 10:39:00 ] 作者：未知 编辑：studa20摘 要：农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊 1999）。

4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取 9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯 2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充” （彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的 10％，为本人和农民帮工缴费。

④ 当前我国农村社会养老保险制度实施的现状是怎样的

一、农村社会养老保险制度发展困境的分析
1991年6月，民政部在山东省组织了较大规模的农村社会养老保险的试点工作，并于1992年制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案在全国有条件的地区逐步推广。到2000年末，我国约有6172万人参加了社会保险，占整个农村从业人员的11％，养老基金结余仅195．5亿元，参加者人均不足320元，也仅有几十万人享受了社会养老，所占比率很低。2001年随着社会养老保险由民政部主管划归劳动保障部主管，农村社会养老保险被“清理、整顿”，陷入停顿不前的困境，成为全面建设小康社会中的一个重要问题。
农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面来寻求制度萎缩的原因，例如：该制度以农民个人交费为主，缺乏互济性；养老保障基金投资渠道单一、运营层次低、银行利率下调等导致基金保值增值困难；缴费水平偏低，大多数农民选择2-4元／月的投保标准，难以满足农民年老时的基本生活需求；领取保险金的年龄缺乏灵活性；该制度保富不保穷，保少不保老；农村社会养老保险管理混乱，出现了民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍保险基金的情况等等。笔者试图从社会学角度对此进行分析，试图探求该项制度停滞不前的深层原因。
（一）我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求
形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。
（二）农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁。目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。
另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。
从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。
二、建立农村社会养老保障制度的对策建议
传统家庭养老功能的弱化和现行农村社会养老保险制度所面临的困境，使得我们不得不重新考虑以往曾经反复讨论过的问题：中国农村现阶段到底要不要搞社会养老保险？如果要搞是继续现行的制度还是寻求其它的办法？对于第一个问题的回答是肯定的，从社会道义和社会现状出发都必须实行社会养老保险。对于第二个问题，我认为从农村社会养老保险刚刚起步到建立起完善的制度之间，还有很大的空间发挥，关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况。因此，为农民建立社会养老保障要分类实施，针对不同的人群建立不同类型的保障。对于这一点，不会有不同的看法。关键是如何分类实施，笔者认为，根据当前农村人口的分化情况，可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两类人群。
(一)分类实施的对策建议
1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。
2、为农民工建立社会养老保障。农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。
为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。对于已经在城市生活较长时间(5年及5年以上)、就业稳定的农民工建立类似于城镇养老保险制度，即实行社会统筹和个人账户相结合，农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户。考虑到企业为农民工缴纳社会统筹养老保险金对企业吸纳农民工积极性的影响，在实行此项养老保险时，应该允许企业根据农民工的工作年限进行缴费。工作年限短、缴纳费用低，工作年限长、缴纳费用高，但企业缴费费率(含划入个人账户部分)最高不得高于20％，个人缴费不得超过8％。对于在城市从事个体工商的自雇性农民工，可以参照城镇个体工商户的养老保障，实行自愿原则。
对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。
(二)建立农村社会养老保障的资金来源
除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。
(三)要使社会养老保障制度顺利实施还要做好以下工作
1、要尽快建立相应的社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。2.提高各级政府和农民对农民社会养老保障的认识。各级政府要认识到经济发展是手段，人的生存发展才是最终目的，因此不能仅仅把经济工作当作政府工作的全部。要改变观念和提高认识，把农村社会保障当作一项重要工作来抓。各级政府要通过各种方式向农民宣传社会养老保险，使农民能主动接受。3.农民工社会养老保障应与土地转让相结合。如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地，就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此，要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让，让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了，参加社会养老保障的积极性自然就会提高。4.继续倡导和推行家庭养老。建设全面的小康社会需要二个过程，为农民建立社会养老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在这一过程中，仍需要家庭养老继续发挥作用，为农民提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。

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⑤ 养老保险制度的发展困境

虽然新的养老保险制度已经过十几年的改革和建设，取得相当成就，但面临中国日益加剧的老龄化、制度转轨遗留的历史欠账以及中国经济社会发展中的诸多问题，新型的养老保险仍有许多重大的、急需破解的问题。
养老保险覆盖面仍然狭窄
近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中，国有企业基本实现全覆盖，城镇集体企业覆盖率为75．39%，但其他经济类型企业仅为17%，还有很多外商投资企业和民营企业未参保[3]。虽然各级政府重点抓“扩覆”工作，但离全覆盖的目标仍有距离。截至2010年底，参加城镇基本养老保险人数为2．57亿人(含农民工参保人员3000多万)，参加新型农村养老保险试点农民人数为1．03亿人。这样，参加各种养老保险的总人数为3．6亿人，仅占当年全部20岁以上人口总数的36．7%，也就是说，养老保险全国的覆盖率只有大约30%多。这样的覆盖率显然不能发挥社会保障的保障功能，也不能适合我国经济社会发展的需要。2009年开始试点的新型农村社会养老保险和2011年开展试点城镇居民社会养老保险任务艰巨，特别是如何保量又保质，需要好好实践。比如，由于缴费负担过重，各地已经参保的灵活就业人员退保情况就较为严重。
养老保险基金统筹层次较低
由于十年“文革”动乱，养老保险沦为企业保险的历史原因，我国养老保险的统筹层次至今依然很低。就全国养老保险制度改革的进展情况看，少数省份实行了省级调剂金制，但调剂的比例和数额极为有限，大部分省、市、县仍实行分级统筹。这样带来诸多问题:养老保险基金抗御风险的能力脆弱，很容易造成养老保险基金的流失;养老保险跨地区关系转续以及领取不便;不利于建立全国统一的社会保险制度。
另外，养老费用畸轻畸重还会加剧区域发展差距。如2010年广东一个省就有3000多亿的养老保险基金结余，可有的省份却基本没有结余，年年都有缺口，需要中央补贴。一般来说，经济发达省份，财政实力较为雄厚，再加上流动人口多，他们的养老金就多，因为流动人口不在那里养老，光在那里缴费做贡献了。而人口输出大省就倒霉了，这些省剩下的不是小孩就是老人，青年人都到外头打工去了，钱都贡献给外省了，但对本省的老人是要支付养老金的，从而造成收入少、支出多。所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响。
流动人口聚集的地区，往往是发达地区。于是造成了恶性循环，越来越不平衡。越富的地方养老金越多，越穷的地方养老金越少，越富的地方经济越发达，越穷的地方经济就越落后。
转制隐性债务以及个人账户“空账”问题
为应对人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合的新的养老保险制度，这就出现了养老保险的隐性债务问题。所谓隐性债务，是指在养老金制度从现收现付制向基金积累制或半基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得的，实际又没有“积累”的那部分资金。隐性债务包括两部分:一部分是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额;另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员，在新制度实施前没有积累的养老金总额。这两部分债务的具体规模依赖于退休年龄、缴费率和投资回报率等重要参数。根据中国养老保险隐性债务课题组的推算，隐性债务最小为1．8万亿元，最大接近12万亿元。我国庞大的隐性债务将是悬在养老保险制度上方的“达摩克利斯之剑”。
中国养老保险实行改革后的新制度，按照制度设计，对已经退休人员发放养老金应该用社会统筹资金。但是，由于现在的退休者没有(或很少有)个人账户的资金，又要按标准发放，社会统筹的资金远远不够支付庞大的退休群体的需要。各省、市、县为了按时足额发放养老金，就挪用了本应是将来才能支付的现在在职职工个人账户的资金(社会统筹和个人账户没有分开管理)，从而造成了全国范围内养老基金的有名无实，空账运行。究其根源，空账的出现还是要归因于我国养老保险体制转轨所形成的隐性债务。
公开数据显示，我国养老保险个人账户空账运行规模已超过1万多亿元，虽然做实空账工作已经开展几年，但空账规模仍在扩大。从债务关系来说，养老金的空账运转是现在向未来透支，是老一代向年轻一代的透支。长此下去必然蕴涵巨大的资金风险，也会降低改革后新制度的信誉，动摇新制度的根基。
保值增值效率低下难以应付过高通货膨胀
2010年底，我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额将近2万亿，虽然全国养老保险基金累计结余1．5万亿，但是并没有落实到对应的个人账户。一方面现阶段职工个人账户养老保险金被用于支付现期的退休金，账户上几乎没有什么实际资产，大部分是空账[6];另一方面，现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80%左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这些钱的收益率多年来一直不到2%，在财政账户里死死放着，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担，应对老龄化的长期资金平衡压力巨大。

⑥ 养老保险统筹的面临困境

老年人口队伍的急剧增大将会造成社会保障养老财政支出负担的加剧,不仅有可能使养老保险基金的供给陷入危机,也会因此增加年轻一代的养老负担,并进一步阻碍中国社会全面改革的进程。老龄化趋势使中国的养老保险体制正处在一个旧制度变革与新制度选择的关键期。
我国现在的养老保险制度还面临着许多问题,表现在如下方面:人口老龄化的压力日益加剧,人口老龄化对于我国未来的经济发展和社会稳定构成了越来越重的压力。我国在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进入老龄化,使资源配置陷入困境。我国基本养老保险基金的部分平衡方式在我国人口老龄化到来时,会造成资金需求的积聚增长,社会负担加重,对国家财政的稳定非常不利。养老保险覆盖范围明显过窄,社会保险的基本定律之一是大致法则,只有当覆盖范围最大时才会最强,目前,就全国而言,除国有,集体企业基本覆盖外,还有部分事业单位,外资企业大多数私营企业以及个体经济从业人员尚游离在养老保险范围外,还有政府机关的公务人员至今没有纳入社会养老保险范畴,占全国总人口80%的农村人口的老年保障问题也尚未解决,这一问题不解决,社会保障关于权利保障、普遍性、平等性等基本原则就没落实,部分公民仍未享有相应的养老保险权益。

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⑦ 如何解决我国社会养老保险体制的转轨成本

实现和保持养老保险基金的财政收支平衡，是我国养老保险体制改革顺利进行和养老保险制度可持续发展的前提条件。由于人口老龄化时代的到来及养老保险制度从现收现付制向"统账结合"模式转轨中的巨额成本，我国的养老保险体制改革面临着巨大的财政困境。因此，必须寻找一条消化转轨成本、规避不足清偿风险来实现养老保险基本财政收支平衡的改革之路。

一、我国养老保险体制改革的财政困境现状

（一）个人账户"空账"问题严重

我国养老保险基金虽然有巨额累积结存，但是个人账户"空账”数额更大，截至2009年底已高达12526亿元。其中，对我国13个省、市做实个人账户的调查显示，共做实个人账户基金1570亿元，仅占目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9%，“空账"金额仍高达16039.4亿元，"空账"率超过91%，"空账"金额占当年全国财政总收入68477亿元的23.42%。更为重要的是，空账规模还在继续大幅度增加，2009年的个人账户“空账”额就比2008年新增了2484.7亿元，新增“空账”额占当年财政收入的3.63%。因此，如果个人账户"空账"规模继续增加，即使国家财政加大向养老保险的拨款力度，严重的"空账"问题也难以解决。

（二）养老保险覆盖率的提高加剧了个人账户"空账"问题

2009年，我国的养老保险“空账"仅涉及已参加城镇企业基本养老保险的2l567万职工，因此，如果进一步提高养老保险覆盖率和对现行制度扩面，个人账户的"空账"资金缺口必然会再次大幅度增加。现有的数据表明，参加城镇企业基本养老保险人数的增加及参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员比率的提高，与个人账户"空账"额增长有密切的正相关关系。根据2008-2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，2008年、2009年参加城镇企业基本养老保险人数分别比上年增长1716万人和1616万人，参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员的比率增长分别为3.85%和3.21%，相应地个人账户"空账"额在2008年增至1.4万亿元，2009年又新增2484.7亿元。

（三）我国财政长期赤字导致养老保险基金个人账户"空账"划拨补空困难

白1990年以来，我国财政除2007年稍有盈余外，一直赤字运行，2008-2010年财政赤字额分别为1262.31亿元、7781.63亿元、6495亿元。因此，即使考虑到个人账户的养老金在支付过程中是一个流量序列，每年600亿元左右的“空账”划拨填补都是一个很难克服的问题。如再考虑到“空账”规模的继续增加和财政收入有可能出现的波动，养老保险基金个人账户“空账”的财政划拨补空会更加困难。

二、我国养老保险体制改革财政困境的原因

（一）转轨成本增加导致个人账户巨额"空账"

在现收现付制度下，政府用在职职工的缴费来支付已退休老年人的养老金。因此，这时不存在个人账户，也就没有相应的个人账户基金积累。而在确立了“统账结合"养老保险模式后，个人账户实行的是基金积累制，但同时也承认了改革前没有建立个人账户的参保人员已积累的未来养老金权益，这样，就会出现之前参保人员的养老金权益弥补问题，也就是转轨的成本。这部分本来应由国家负担的转轨成本，却被规定由社会统筹基金来支付。于是，为了保证当期养老金的顺利发放，各地利用统筹账户和个人账户的“混账”管理，通过对个人账户的透支而解决养老金支付问题，结果导致巨额的个人账户“空账”，且规模不断扩大。

（二）人口老龄化加剧

现收现付制具有管理简单、能够实现代际之间和同一代人之间收入再分配的特点，而且在人口总量变化不大、人口年龄结构合理的情况下，不仅能实现财政上的收支均衡，还不存在清偿上的风险。但随着人口老龄化的到来和加剧，既有的各种平衡必将被打破。据统计，2000年，我国60岁以上的老人已占总人口的10.8%；预计至2030年前后，人口老龄化将达到高峰，60岁以上人口总量约3亿，超过总人口的20%。这意味着缴纳养老金的人数将迅速下降，而养老保险的受益人却急剧增加。养老金受益者与养老金缴纳者的人数比例，由20世纪90年代初的1：10上升到2004年的1：3已明确说明了这一点。正是预先考虑到了这种情况，我国养老保险体制开始从现收现付制转向“统账结合”制。然而，由于巨额的转轨成本和人口老龄化的迅速到来，"统账结合"制仍无力解决养老保险金缺口问题，而且随着人口老龄化高峰期的即将到来，因资金缺口所产生的财政困难还将进一步加剧。

（三）经济分权增加了养老保险体制改革的财政困难

经济分权是指自20世纪80年代初，我国的中央政府对地方政府的经济管理权下放及1994年以前的财政包干和之后的分税制。通过经济分权，地方政府拥有了相对自主的经济管理权和决策权，并获得了促进经济发展的财政激励，这无疑为我国经济的发展提供了有效的激励机制。但从另一方面看，经济分权却加剧了我国养老保险体制改革的财政困难。因为经济分权虽然能激励地方经济发展，但由于主要把经济增长作为地方政府的考核指标，使养老保险基金的征缴和管理也主要服从和服务于这一目标，甚至在短期经济增长的利益驱动下，无视养老保险基金的征缴和监管，听任单位和个人账户"空账"运行，"空账"额度日趋增加，体制改革的财政困难加剧。

（四）养老保险基金筹资总量水平低

由于利益的驱动，一些企业瞒报职工人数，少报缴费工资基数，由于短视行为，职工个人主观逃避养老保险费的缴纳，由于"费"的缴纳相对于"税"缺乏强制性，难以强制性征缴，结果造成我国养老保险基金筹资的绝对量和相对量都处于较低水平。2007-2009年，我国包括养老保险金在内的各类社会保险收入为8729亿元、10805亿元、12780亿元，分别仅占当年GDP的3.3%、3.4%和3.8%，而2007年时，美国、英国、奥地利、法国、德国、瑞典社会保障收入占GDP的比重已分别高达7.0%、8.3%、15.8%、18.0%、16.5%、12.9%。这表明，我国本就突出的养老金财政困难，由于筹资总量水平低而更趋恶化。

（五）基本养老保险金的区域分割导致财政失衡

一方面，在工业发达地区，特别是东南沿海地区，由于劳动力相对年轻化，基本养老保险缴纳负担相对较轻，基本养老保险金有大量结余，而根据现行的制度，这部分基金结余无需上缴。另一方面，在工业落后地区，特别是东北等老工业基地，由于劳动力相对老龄化，基本养老保险缴纳负担相对较重，甚至有些企业无力缴费，不但个人账户“空账"问题严重，用于支付当前养老金的社会统筹部分的资金缺口也相当大，需要中央财政的补贴。结果出现因基本养老保险金区域分割无法实现全国统筹，部分地区需要中央财政对养老保险基金支出进行补贴，而部分地区却存在巨额的基金结余的财政失衡现象。预计2030年前后，当现阶段拥有大量基金结余的地区面临养老金支付高峰时，不但同样会面临财政上的困难，而且还会进一步加剧这一财政失衡。

三、解决我国养老保险体制改革财政困境的对策

（一）在实现养老金统筹的基础上，合理消化转轨成本

目前，我国养老保险基金虽然存在巨额的个人账户“空账”，但也有相当规模的累积结存，如果能实现养老金统筹，这部分累积结存可在安全有效的营运机制和环境下用于投资，投资盈余用于弥补转轨过程中出现的成本。美国的社会保障信托基金和智利的养老保险基金管理公司都已在这方面提供了成功的范例。目前，我国的金融市场、法律监督体系日益健全和完善，完全有条件利用累计结存进行投资盈利，以消化体制改革中出现的转轨成本。

（二）开征社会保障税，调整养老金的收支和管理机构，补足人口老龄化产生的养老金缺口

与“费”相比，“税”具有强制性和法制化的特点，开征社会保障税后不仅税基有一定的保障，而且还能通过税收的设计，特别是通过税收的优惠减免设计，激励企业积极缴纳社会保障税，增加养老金统筹部分收入。目前，我国现行养老保险基金筹集方式存在着严重的部门分割现象，除劳动和社会保障部门外，还牵扯到人事和财政部门，导致管理效率低下和管理成本高昂。这种方式继续下去，不但根本无法实现转轨成本的合理消化，而且也无力应对人口老龄化所产生的巨额资金缺口。而开征社会保障税后，养老金由税务部门负责统一征缴，由财政部门负责统一划拨，由劳动和社会保障部门负责统一的支付管理，由特定的养老保险基金管理公司负责累计结存的投资盈利，最终补足人口老龄化产生的养老金缺口。

（三）加强审核力度，提高养老金的征缴水平

我国目前的经济分权体制下，地方政府在养老金保险和短期经济增长之间的利益博弈，是导致征缴无力、“空账”运行的主要原因。如果在经济分权的前提下，把养老金的征缴管理和内部审核作为对地方政府绩效考核的重要指标，纳入政治集权的框架内，不但在很大程度上能解决经济分权与政治集权的内在矛盾，而且还能提高养老金征缴水平，缓解养老保险体制改革中的财政困境。
作者：于民陈茜
出处：《经济纵横》
单位：山东大学历史文化学院华东师范大学
经济类别：改革与发展
库别：中经评论子库

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