1. 當前我國農村社會養老保險制度實施的現狀是怎樣的
一、農村社會養老保險制度發展困境的分析
1991年6月，民政部在山東省組織了較大規模的農村社會養老保險的試點工作，並於1992年制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案在全國有條件的地區逐步推廣。到2000年末，我國約有6172萬人參加了社會保險，占整個農村從業人員的11％，養老基金結余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬人享受了社會養老，所佔比率很低。2001年隨著社會養老保險由民政部主管劃歸勞動保障部主管，農村社會養老保險被「清理、整頓」，陷入停頓不前的困境，成為全面建設小康社會中的一個重要問題。
農村社會養老保險制度的創新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農民建立的社會保險制度。然而現如今卻產生了「政策微效」的現象，即政策結果距離政策預期有很大的差距。是什麼原因導致了「政策微效」的結果呢？許多研究者大多從經濟學的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農民個人交費為主，缺乏互濟性；養老保障基金投資渠道單一、運營層次低、銀行利率下調等導致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數農民選擇2-4元／月的投保標准，難以滿足農民年老時的基本生活需求；領取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農村社會養老保險管理混亂，出現了民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。
（一）我國農村社會養老保險制度的價值理念發生偏移。社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設是以「效率優先，兼顧公平」為指導。一切社會政策都是為經濟政策服務，社會保障制度是為了配套我國國有企業改革和市場經濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位於或偏移於效率優先的理念。因此，面對我國城鄉收入的逐漸擴大和當前我國最大的弱勢群體--農民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮居民。在這種價值理念支配下農村社會養老保險制度的設計出現了偏差。例如，該制度「堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持」的原則。國家的政策扶持是「對鄉鎮企業支付的養老保險資金予以稅前列支」，集體補助也主要是來自於鄉鎮企業的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉鎮企業的地區的農民比只有很少甚至沒有鄉鎮企業的地區的農民要富裕。在這種情況下，欠發達地區的農民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區的農民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農村的實際情況和農民的養老需求
形成悖論，未來養老面臨困難的欠發達地區和沒有能力投保的貧困農民有著較強的養老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了「保富不保貧」的不公平現象。
（二）農村社會養老保險制度不能很好地適應我國社會變遷。目前我國正處於社會快速變遷過程中：工業化、城市化進程不斷加快；家庭規模和結構發生變化；農村人口出現分化等。這一系列變遷引發了諸多社會問題，農民養老問題就是其中之一。鑒於此，我國政府積極探索為農民養老建立正式制度安排。可以說，農村社會養老保險制度是對我國社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應並促進這一變遷過程。例如，該制度「堅持農村務農、務工、經商等各類人員一體化原則」與社會變遷事實不相符。現在，農民務工、經商不再僅僅局限在鄉鎮企業和小城鎮，一部分農民已經進入大城市務工、經商並且站穩了腳跟，成為「准城市人」，他們不可能回到其戶口所在地辦理養老保險。而該養老保險卻要求農村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農村土地規模化經營，也阻礙了、抑制了部分務工、經商農民的參保積極性。
另外，著名的功能主義者帕森斯在其關於社會變遷的理論中強調，文化(一個社會的共同信仰、規范和價值觀)是維持社會緊密結合的「膠水」，因為它特別不易發生變化，與社會結構變遷相適應。我國農民應具備「享有社會保障是自己應有的權利」的公民權利意識。然而，「孝文化」和「養兒防老」的觀念已經深深植根於我國農民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應享有的公民權利，「養兒防老」才是最為可靠的選擇。因此，從「養兒防老」到「公民權利」的轉變仍需要一定的過程。而且我們必須注意到在農民這個亞文化圈內，存在著對國家政策不信任的現象，這就使得農民對於農村社會養老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當，在某些地方甚至出現了抵制現象，有的農民有經濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數農民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養老需求，從而使一項很好的滿足農民養老需求的制度在基層得不到很好的實行。
從以上社會學角度的分析不難看出，農村社會養老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設計自身的缺陷和農民對其接受缺乏主動性，從而導致農村社會養老保險制度的發展陷入困境。
二、建立農村社會養老保障制度的對策建議
傳統家庭養老功能的弱化和現行農村社會養老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經反復討論過的問題：中國農村現階段到底要不要搞社會養老保險？如果要搞是繼續現行的制度還是尋求其它的辦法？對於第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現狀出發都必須實行社會養老保險。對於第二個問題，我認為從農村社會養老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發揮，關鍵就在於農村社會養老保險制度要符合農民的實際情況。因此，為農民建立社會養老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對於這一點，不會有不同的看法。關鍵是如何分類實施，筆者認為，根據當前農村人口的分化情況，可以把農村人口分為純農業人口和進城務工的農民工兩類人群。
(一)分類實施的對策建議
1、為純農業人口（以經營土地為生的農民)建立農村養老保障。在已經推行的農村養老保險的基礎上進行適當的調整與改革。最重要的是改變「個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持」的原則，國家應該給與農村社會養老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，國家投入一部分納入到社會統籌基金，農民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重於經濟欠發達地區。同時鼓勵建立由集體補助的補充養老保險和個人儲蓄式的商業養老保險。
2、為農民工建立社會養老保障。農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農民工已在城市生活了較長時間並且有了穩定的工作和住所；而有的農民工則是初到城市或在不同的城市間流動。可見，為農民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒於農民工中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮化的不歸之路，並必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現在起開始啟動建立這項制度，並根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度。
為農民工建立社會養老保險制度要協調好就業與社會保障的關系。對於已經在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業穩定的農民工建立類似於城鎮養老保險制度，即實行社會統籌和個人賬戶相結合，農民工個人繳費和企業部分繳費劃入個人賬戶。考慮到企業為農民工繳納社會統籌養老保險金對企業吸納農民工積極性的影響，在實行此項養老保險時，應該允許企業根據農民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高於20％，個人繳費不得超過8％。對於在城市從事個體工商的自雇性農民工，可以參照城鎮個體工商戶的養老保障，實行自願原則。
對於剛剛進入城市的務工農民工，鑒於他們的就業、收入不穩定的狀況，最初仍把它們納入到農村養老保險制度。當他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉入到為農民工建立的社會養老保險制度。針對農民工流動性較強這一特點，應該使農民工的養老保險個人賬戶隨工作城市的轉變而轉移。為了做好這方面的工作，全國的社會養老保險網路信息系統應按照統一標准進行建設，使農民工在進入到新的工作地仍能連續繳費，保障其能夠在交費達到一定年限後獲得養老保險金。
(二)建立農村社會養老保障的資金來源
除了學者和專家提出的通過發行國債的部分收益和部分國有資產的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障資金。但是，農民的土地被徵用之後，只能得到政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。據有關資料，目前在城市建設徵用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構得60-70％。《人民日報》披露，一些西部地區的土地補償和安置補助費最高標准為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當於2002年當地城鎮居民可支配收入的1．5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養老保障基金是不現實的，對於建立養老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今後應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農民建立保障基金。如果認為誰的土地被徵用誰得益的話，這樣又會製造出新的不公平。因此，徵用土地的補償應該為全體農民甚至全體城鄉人民分享。
(三)要使社會養老保障制度順利實施還要做好以下工作
1、要盡快建立相應的社會保障法律法規，使農民社會養老保障制度得以規范化。2.提高各級政府和農民對農民社會養老保障的認識。各級政府要認識到經濟發展是手段，人的生存發展才是最終目的，因此不能僅僅把經濟工作當作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農村社會保障當作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農民宣傳社會養老保險，使農民能主動接受。3.農民工社會養老保障應與土地轉讓相結合。如果被納入到社會養老保障的農民不願意放棄農村的土地，就不利於土地規模化經營和農業現代化的實現。因此，要對已納入到社會養老保障的農民工的土地實現有償轉讓，讓純農戶對土地進行規模經營。純農戶的收入提高了，參加社會養老保障的積極性自然就會提高。4.繼續倡導和推行家庭養老。建設全面的小康社會需要二個過程，為農民建立社會養老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養老繼續發揮作用，為農民提供經濟支持、生活照顧和精神慰藉。
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2. 農村養老保險制度存在問題及對策
農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關繫到占總人口約70%的人民目前或將來的生活質量，而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。
為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史。這段歷史可以大體劃分為三個階段：
第一階段：
1986-1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了「全國農村基層社會保障工作座談會」。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開農村展社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。
第二階段：
1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此後，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保。
第三階段：
1998年以後進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由於多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。
1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。
針對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：
1、應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的「社會性」、「福利性」，才能調動起農民投保的積極性。
2、應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關於農村養老保險的方針政策變化無常，不利於這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。
3、應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺;而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。
①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。
②由於農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值並承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是採用的這種辦法，效果比較好。
到目前為止，關於農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：
1、農村社會養老保險的籌資方式
許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個「力度」應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起?在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何?對於這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣「加大政府扶持力度」便缺乏科學的指導，難以落實。
2、農村社會養老保險的管理機構設置
按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以後移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。
3、城鄉養老保險的銜接問題
我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。
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3. 我國農村養老保險面臨的問題
農村社會養老保險存在的問題及完善對策
中國是一個農業大國，農村人口占整個人口的60％以上，農民社會保障問題已經引起了廣泛的關注，目前我國的農村社會養老保險在實踐上存在許多問題，積極推進建立農村社會養老保險制度，解決好農民的養老問題，對於完善我國的社會保障體系，解決三農問題，統籌城鄉經濟社會全面協調發展，實現和諧社會目標具有重要意義。
一、我國農村養老保險存在的問題
我國農村社會保險制度的探索始自20世紀80年代中期，大致經歷了三個階段。第一階段從1986年開始，民政部根據「七五計劃」關於「抓緊研究建立農村社會保險制度，並根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行」的發展目標，開始了對農村社會養老保險制度進行積極的探索，第二階段是1991年國務院決定農村(含鄉鎮企業)的養老保險制度改革由民政部負責。並於1992年印發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，確定了「從我國農村的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；堅持自助為主、互濟為輔；堅持社會養老保險與家庭養老相結合；堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化的方向」的指導思想和基本原則，並在試點的基礎上逐步推進相關工作。第三階段是1995年，國務院辦公廳轉發的民政部《關於進一步做好農村社會養老保險工作意見》，為推進農村社會養老保險事業的健康發展，全國26個省(自治區、直轄市)政府相繼頒發了開展農村社會養老保險工作的地方性法規和文件，將這項工作提上議事日程，擺上重要位置。1998年國務院機構改革，將農村社會保險管理職能劃入新組建的勞動和社會保障部，實行社會保險的統一管理。農村社會保險管理機構逐步從民政部門並入勞動保障部門。從目前來看。我國農村社會養老保險在實踐上並不成功，許多地區沒有建立農村社會養老體系，已建立的地區也存在很多缺陷，存在著許多問題，需要進一步改革和完善。
(一)農村社會養老保險缺少法律保障
從整體發展過程看，農村社會養老保險還缺乏法律性規定，大多是以政策、通知、會議決定等形式進行制度落實，缺乏穩定性和持續發展性。各地農村社會養老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規定性，法律制度的欠缺給農村社會養老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確，保險資金來源不穩定，保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農村養老保險具有很大的不穩定性。依據勞動和社會保障部《關於認真做好當前農村養老保險工作的通知》出台的地方性農村社會養老保障專項制拍清度，標志著農村社會養老保險立法向專項化方向發展。如廣東省頒布了《廣東省社會養老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確規定農民輪換工應參加社會養老和工傷保險。深圳、珠海、東莞等城市還專門就外來務工人員參加社會保險，制訂了具體的實施細則和辦法。
(二)管理體制存在漏洞
社會保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求芹如很高，由於缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，使養老保險基金管理上出現了很多漏洞，如由於財務統計制度的滯後性和專業金融財務人員的匱乏，無法通過財務信息了解農保基金運營的真實狀況，無法對基金運營進行有效監控。此外，不少地區的農保統計工作甚至從一開始就沒有固定的組織人員、工作流程，從來就沒有月、季、年的報表，導致相當一部分基礎數據嚴重失真，無法通過統計數字制定準確的年度工作計劃，也無法對以往的基金運營成果進行有效總結、考核。
(三嫌賀啟)農村社會養老保險的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷
目前中國擁有世界上數量最多的老年人口，其中75％在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多。建立社會保障網路的鄉鎮1998年僅佔全國鄉鎮總數的41％，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數的20％。基本方案中沒有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待，進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中，處於法律保護的空白地帶。
(四)農村養老難於完全依賴土地保障，但是土地對於有的農民來說仍然是重要的生產資料
根據《中國統計年鑒》提供的數據，從1978年到1998年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由91.5％下降到了57.2％，其中純農業收入僅占總收入的42.9％。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以之養老更是奢望，有的農民已經擺脫土地的束縛，參與到現實的社會保障中。但是，土地對於有的農民來說仍然是很重要的生產資料。近年來農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農民的承包地被大量徵用，對價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
(五)資金籌集與基金的管理方面存在的問題，農保資金現有的保值增值渠道亟待拓寬
農村養老保險需求水平相對較低，許多貧困村民無法投保，而少數村、鄉幹部利用職權、巧立名目、利用公款為自己投保，養老保險成了這些人為自己謀私利的工具，影響了養老保險的運行和群眾投保的積極性。一些地區還出現了強制保險。籌集的養老保險金不能專款專用，少數地方以種種借口，擅自挪作他用，引起風險，損害被保險人的利益，最終必將影響社會養老保險制度的推行。基金的管理級別太低，不能使基金有效地保值增值。按照現行制度設計，農保基金只能存入銀行和購買國債，保險基金增值范圍太小。
二、我國農村養老保險存在問題的原因
(一)城鄉二元經濟體制是導致養老保險現狀的根本原因
新中國成立以後，我國提出由農業國向工業國轉變的戰略思想，在工業化的驅動下，相關制度體系逐步建立，政府通過戶口遷移，糧油供應，勞動和社會福利、教育等一系列制度安排，逐步形成城鄉分割的二元經濟結構，其中影響最為深遠的是：(1)城鄉分割的二元戶籍制度：我國城鄉分割的戶籍制度始於1958年的戶口登記條例，它是我國二元社會結構得以形成和強化的制度保證，也成為制約城鄉協調發展的一大障礙，這種以農村和城市身份為標志的城鄉分割戶籍制度，使農村人口不能自由地向城市遷移，它是計劃經濟下的產物，與市場經濟生產要素自由流動的原則相背，二元戶籍制度直接造成並維持了城鄉居民之間過大的收入和消費差距；(2)政策主導的城市部門過度吸取農村剩餘：在工業化過程中農業部門為工業部門做出了巨大的犧牲，建國後照搬蘇聯模式建設社會主義，實施工業化尤其是重工業優先發展，實行「挖工補農」的戰略。1953年開始實行農產品的統購統銷政策，人為實行工農產品的不等價交換，以剪刀差的形式從農村吸收資金支持工業和城市發展，造成農村的貧困和城鄉經濟的進一步拉大。
(二)農村經濟落後是導致農村養老保險現狀的重要原因
一方面由於農業本身是第一產業，創造生產力的效果沒有其他產業那麼明顯，所以國家對其管理與監督的力度不夠。另一方面，由於農業的發展主要在農村，國家的管理可能會因管理層級太多而導致管理的失靈。所以，由於農業產業的弱勢，在剛剛實行市場經濟要求大力發展經濟的時候，國家就制定了犧牲農業來發展工業的政策。國家有關研究表明，從1952年到1990年，中國農業通過稅收方式、「剪刀差」方式和儲蓄方式為工業化提供資金積累總量達11.594億元。經濟的發展也需要建設用地，而建設用地的主要來源即是對集體土地的徵用。我國的國情是人口太多，地區發展的速度快慢不一，所以，國家進行干預，規定政策為部分地區先富起來，然後帶動較為貧困的地區，政策的傾向對於農村的發展極為不利。
(三)立法的滯後，直接導致無法可依
關於農村社會養老保險的推行，只有1992年1月3日民政部公布實行的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，國家沒有根據經濟與社會的發展及時地對法律做出調整。農村社會保險各地規定不一，沒有法律約束力，基層無法操作，農民無法可依，參保積極性也就大打折扣。
(四)管理體制沒有理順
農村社會保險工作有的仍然留在民政部門，有的已經劃歸勞動保障部門管理，造成工作脫節，管理混亂。手續繁瑣，領取不便。參加社會養老保險一般都是斷斷續續的，繳費不定時也不定額，每到符合退休條件需要辦理領取養老金手續時，要進城確認身份、年齡、繳費、時間等，農民費時費力費錢；而達到退休條件辦理退休手續後，還得進城領取養老金。這些，參保人員意見很大，從而影響了農民的參保積極性。
三、改革和完善我國的農村養老保險問題的思考
(一)基本原則
1城鄉統籌原則。即使在城鎮化發達地區，二元結構依然是統籌城鄉經濟社會發展的制度性痼疾，城鄉分割的社會養老保障制度是統籌城鄉經濟社會發展的障礙之一。50年來，城鄉居民之間的種種不公平福利政策和障礙待遇，使注重人本社會的中國已處於尷尬境地。建立農民養老保險制度無疑是扭轉中國失衡的城鄉居民福利制度的機會。
2因地制宜的發展社會養老保險，強制性與自願性相結合。即應該立足於我國國情，根據各地的經濟發展水平，根據各地農民對社會養老保險的需求，繳費能力的不同適時、適當地建立農村養老保險。只有當地區經濟的總體實力能夠提供剩餘積累，而且從積累中提取的資金用於社會養老保險對地區的經濟發展和人們當前的生活消費沒有影響時，建立社會保險才具有可能性，在尚未解決溫飽問題時就談建立社會養老保險是不現實的。
3農村社會養老保險體系與其他保障制度的協調發展原則。建立多層次的農村養老保障體系。自我保障層次：家庭保障，體現為成年子女對老年人「反哺」；個人儲蓄，以青壯年時的個人儲蓄養老；土地保障還可以發揮其有益補充作用。政府負責層次：財政與政策支持；集體保障層次，傳統的或新型的經濟組織給予補助。逐漸從以家庭養老為主體的保障模式過渡到以社會養老保險為主體的保障模式。
4循序漸進原則。第一，逐漸擴大農村社會養老保險的覆蓋范圍。第二，資金的籌集在現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。今後，隨著農民收入的不斷增加，集體和國家支持的份額逐漸減少。第三，逐漸與城鎮社會養老保險體系銜接，實現城鄉統一的社會養老保險體系。第四，現階段應建立多層次的養老保障，與家庭養老等保障制度相結合，今後慢慢過渡到完全的以社會養老保險解決養老問題。
(二)具體制度建議
1加快我國社會保障法制建設，使農村社會保障工作有法可依
(1)法律地位亟待確立。從依法行政的角度來看，一種政府行為，應當有其相應的法律依據通過立法建立和健全社會養老保險制度，這是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經過10多年的改革探索，我國已經建立起城鎮社會保險制度的基本框架，並基本形成城鄉社會救助制度的雛形。目前正在起草的《社會保險法》等有關法律，將促進我國社會保險制度的健康發展。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，越來越多的農村居民將離開土地，需要進入到社會保險體系中來。農村社會保險是我國社會保險制度的重要組成部分，應當明確其法律地位。應當從法律上明確，不僅城鎮要建立社會保險制度，農村也可以搞社會養老保險，特別是有條件而又自願開展這項工作的地區。
(2)制定農村社會養老保險基本法。通過立法的形式建立、健全社會保險與社會保障制度，是世界各國的通行做法。目前學術界關於農村社會養老保險立法模式的選擇有兩種模式設計：其一是在《社會養老保險法》中單列一章；其二是專門制定《農村社會養老保險法》。根據我國的基本國情，對農村社會養老保險立法應當結合國家目前正在制定的《社會保險法》專門制定《農村社會養老保險法》。第一，總則部分。對立法的依據和目的，指導思想和基本原則等進行詳細的規定，立法的目的要著重把農村社會養老上升到「保障農民的社會養老保險權」的高度。第二，養老保險的適用對象和范圍。應該包括非城鎮戶口的農村人口，堅持農村社會人員的養老保障的一體化，投保年齡按取得勞動收入的時間起算，一般為年滿18周歲的公民，但16至18周歲以自己的勞動為主要生活來源的也可以納入其中。第三，養老保險待遇的享受中規定享受養老保險待遇的條件、養老金的確定、領取，個人賬戶存儲額的繼承，養老保險關系的轉移；第四，養老保險基金的管理和運營應當包含基金管理機構、基金的管理、基金的解散，周轉資金的計息，基金的運營原則、增值收益：監督管理、管理費用，稅收優惠；第五，爭議的處理及法律責任中應當包括爭議裁決機構，對集體經濟組織和個人不繳、漏繳、少繳行為的處罰等內容。
(3)建立農村社會養老保險的行政法規和部門規章，完善農村社會養老保險。完善《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，使其上法律體系升為國務院行政法規，制定出全國通行的行政法規。同時根據《社會保障法》建立起農村社會養老保險法律體系。具體包括《農村社會養老保險條例》、《農村養老基金管理條例》、《農村養老基金運營條例》、《農村養老基金運營條例》、《農村養老基金稅收減免辦法》、《農村養老保險基金監督辦法》、《農村養老保險基金彩票管理辦法》等
2合理規劃養老資金的籌集與運作
(1)資金的籌集以及各主體對農村社會養老保險資金的籌集應負的責任。基金的籌集現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。個人從自己收入中拿出一定的比例積累個人賬戶，以備養老。集體補助中所指的集體主要是傳統地域性的土地集體所有制組織和鄉鎮集體企業，但現在隨著農村經濟的進一步發展和集體產權制度的進一步改革，農民自願聯合創建的合作經濟組織已基本萌芽並呈良好發展態勢，所以集體補助部分的作用在逐步改革的過程中將逐步淡化。鄉鎮企業向股份合作制的轉軌已大面積展開，對原來鄉鎮企業財務制度不健全有一定的改善，為鄉鎮企業的創收提供了更好的條件，集體經濟組織對於農村的養老保險也應該負責。國家給予政策支持主要針對鄉鎮企業，集體提供的補助部分可以稅前列支，其次國家可以從財政中撥款，給予農村一定的補償；對於農業各稅應該予以減免，減輕農民的負擔與從土地上獲得收益的難度，另外，還可以發行農村養老保險特種國債。但是城鎮社會養老保險中存在的「隱性債務」問題也需要解決，因此要與此協調。
國家在農村養老社會保險體系建構中必須擔負的責任有三：一是政策責任。政府的重視與支持是建立該項制度的根本前提。二是財政責任。該項制度是社會經濟發展過程中保證每一個農民基本生存的必然舉措，政府有義務根據國家財政和社會經濟發展水平來推動其實行。三是法律責任。對農村養老保險進行立法，就是要通過法律規范和調整農村養老保險關系，加強這項立法工作非常重要，對農村以及整個社會保障體系的建立和完善都具有促進作用。
(2)健全我國的證券法律制度，保障基金的運行與保值增值的渠道。現在農民的投保積極性不是很高，提高農村養老保險基金的保值增值能力可以說是吸引農民參加養老保險的一個重要途徑。現在農村養老保險基金以縣為單位統一管理和運營的現實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的風險，而且投資形式單一，只是儲蓄的形式或購買國家債券，增值的效果很差。國外許多國家的法律都明確規定了養老金可以用於投資股票，取得了不錯的效果，可見，把農村養老資金投入證券市場是一條不可忽視的保值增值途徑，因此，必須修改《證券法》，為農村養老資金的人市營造規范，安全的投資氛圍。
(3)加強農村養老資金的監管，進一步明確養老保險的法律責任制度。我國《刑法》第273規定「挪用救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重，致使國家和人民群眾利益受到重大損害的，對直接責任人員，……處三年以上七年以下有期徒刑」。這里並沒有把農村養老資金列在其保護的范圍之內，因此，必須修改該條款，使得農村養老資金能在《刑法》刑法的保護下得到最優化的使用。
3在管理體制方面
(1)基本政策要穩定。我國農村社會養老保險方案的基本思想是：堅持低標准起步，堅持個人交納資金為主，集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自願參加與政策鼓勵相結合的政策措施，堅持社會養老保險與家庭養老保障相結合的制度。這些政策總體上看是合乎實際情況的，應當繼續堅持，並逐漸完善。國家關於農村養老保險的方針政策變化無常，不利於這項工作的開展，農村社會養老保險最早提出按商業保險運行，但商業保險公司因成本高、保費難徵集而失去積極性。
(2)改變觀念，理順管理制度，我國農村養老保險的本質特徵是社會政策，而不是經濟政策，是社會保險而不是商業保險，因此不應該走純粹的商業化路子。在觀念層面，國家應確立以社會性和公平性為原則的城鄉一體化的養老保險制度建設的長遠目標，在行動層面，在該制度的制定與實施過程中，中央與地方政府應真正承擔起國家保障的社會責任，加大對農村養老保險的資金投入。應通過制度的完善明確規定集體和國家對農民養老保險的投入最低限額，並落到實處，從而確立以國家、集體為主，個人為輔的養老基金籌集模式，這是制度建立的關鍵所在。
(3)加強土地保障。土地是農民生存的根本，也是目前農民所擁有的最可靠的保障資源，因此，在我國的一些保障項目在農村不能充分的實施和發揮作用的情況下，我們應該加強土地的保障作用。首先，提高農用征地的補償水平。我國現行的征地補償基準是「按原來用途的收益」進行補償。也就是以原耕地上的農作物的收益為標准。以現在的農產品價值計算，這種補償是很少的。要提高農地徵用補償水平，必須切實從農民自身利益出發，採用按市價補償的新原則，並改革轉讓機制。使農民參與到轉讓土地的價格談判，充分行使自身權利，發揮自主性。將被征地農民納入特殊社保。被征地農民作為一種特殊的群體，政府應當在政策上給予照顧，將他們納入保障范圍，比較可行的方法是將征地補償費的一部分為農民建立社會保險，政府給與政策和資金支持，以國家信用確保失地農民享有養老保障。這種思路是目前較具操作性的農村社會養老的過渡辦法，符合工業化和城市化的發展趨勢。
(4)繼續發揮家庭在養老問題上的重要作用。贍養和孝敬父母是中華傳統文化的核心之一，我國《憲法》和《老年人權益保護法》對贍養老人問題都有明確的規定。雖然，隨著計劃生育基本國策的推行，家庭結構的變化，家庭養老保障的功能有所削弱，但是贍養老人仍是一種責任、一種美德。同時，社會經濟發展帶來的收入上的提高也為家庭養老提供了經濟基礎。此外，家庭養老還可以避免西方國家那種由於過度推進社會保障而帶來的家庭危機，從而有利於維護良好的社會道德規范，促進農村社會進步。
4制度改革的目標
現階段實行的社會養老保險制度具有明顯的身份特徵，以是否有城鎮戶口為劃分依據，如此對待農村社會問題，顯然違背一個基本常識，因為中國政府是全民政府而不是市民政府。消除城鄉差別和社會養老保險制度的不公平待遇是發展趨勢，城鄉統一的社會保障制度是我國社會養老保險制度未來發展的必然結果。
總之，建立農村社會保障體系是一個復雜的艱難的工程，需要政府的大力的扶持，也需要農民自身的努力，我國在幾十年的探索中已經積累了大量的經驗和教訓，也形成了一定的理論基礎，制定了一系列的制度和相關政策，這些制度中有很多是非常有價值的，但是基於有限的經濟發展條件，還不能在農村順利地實施。但是我們應該在了解現實的基礎上創造條件，加強立法和制度准備，使這項工作步入法制化、規范化的軌道，學習和借鑒各地區的成功經驗，做好准備工作，一切從解決農民的實際困難出發，深入基層切實做好信息的調研，進行可行性分析，著眼於現實，本著為農民作實事的精神，避免人力和資源的浪費。同時，我們也要幫助農民轉變思想，努力推進農村社會保障的現代化進程。
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4. 我國養老保險制度現狀及問題和對策有哪些
[導讀]:5. 當前農村養老存在的問題及對策分析
一、家庭養老功能弱化
當前農村家庭養老功能面臨挑戰。計劃生育政策導致的「四二一」或「四二二」家庭結構，以及子女外出務工導致的「空巢」現象，特別是生活方式的轉變和子女養老意識的淡薄，都在削弱家庭養老功能。
二、養老機構建設滯後
鄉鎮敬老院的基礎設施老化，床位不足，且缺乏專業專職人員管理和建設，導致農村養老機構的建設嚴重滯後。
三、社會保障體系不完善
農村養老保險投保率低，投保周期長，同時農民面臨看病難、看病貴的困境，這都反映出農村社會保障體系的不完善。
四、弘揚尊老、敬老、愛老傳統
通過定期舉辦講座，從學校到村組，大力宣傳孝敬老人的倫理道德，樹立善待老人的典型人物，對於不贍養或虐待老人的行為給予嚴厲批評教育或移送司法機關，以此增強家庭養老意識。
五、加大財政投入，改善養老服務機構
全縣23個鄉鎮敬老院進行翻新重建，增加床位500多個，提高集中供養能力。同時積極發展社區養老服務機構，滿足不同層次的養老服務需求。在社區開展居家養老服務試點，為困難老人提供政府購買的每人每月100元居家上門服務。
六、健全綜合服務體系
五保對象住院實行全額報銷救助。對85歲以上老人按月發放高齡津貼，並將老人免費體檢服務的年齡范圍從去年的65歲以上擴大到今年的60歲以上。同時為近萬名60周歲以上的「三無」老人繳納參合參保金。
6. 農村養老保險存在的問題及對策
現有農村養老保障制度存在著農民社會養老保障意識淡薄、保障范圍窄、保障水平低、資金籌措不足、管理琨亂等多方面問題。
法律依據：
《中華人民共和國社會保險法》
第四條中華人民共和國境內的用人單位和個人依法繳納社會保險費，有權查詢繳費記錄、個人權益記錄，要求社會保險經辦機構提供社會保險咨詢等相關服務。
個人依法享受社會保險待遇，有權監督本單位為其繳費情況。
第五條縣級以上人民政府將社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃。
國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持。
國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。
第六條國家對社會保險基金實行嚴格監管。
國務院和省、自治區、直轄市人民政府建立健全社會保險基金監督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行。
縣級以上人民政府採取措施，鼓勵和支持社會各方面參與社會保險基金的監督。
7. 養老保險問題及對策
我國目前老年人的基本養老現狀是：一、居家養老，無論是城鎮還是農村，以家庭為中心，靠子女親屬養老；二、社會養老，城鎮和農村均由社會福利機構負責養老（指各級民政部門開辦的敬老院、福利院，屬於國家出資）；社區居委會、街道辦開辦的養老機構、托老所等（屬於自收自支性質）；三、民間養老，一些民營企業投資開辦的養老院等，有養老意願的個人進行選擇。一般這樣的養老院收費較高。
對國家養老現狀的建議：
一、建議國家財政能夠將更多的資金投入各地的養老設施的建設上。比如，多建公立養老院，擴充養老院服務人員，提高養老服務水平等。
二、允許更多的民營資本和外資投入養老設施的建設上。但是應該給予他們減稅或者扶持的政策。且在審批的各類環節予以保障其暢通、便捷和快速辦理手續。
三、鼓勵更多的各類商業保險公司（包括國內保險公司、外資保險公司）開展養老險業務，鼓勵公民個人除基本社保外，在經濟能力允許的情況下辦理商業養老保險，並將繳納的保險費在交個人所得稅前扣除。
四、建議全國居民實行統一的養老保險制度。可以已基本養老為基礎，根據不同的職業，不同的工作年限，發放不同比例的養老金。
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