⑴ 民政部2015年033號文件
民政部 發展改革委 教育部 財政部 人力資源社會保障部
國土資源部 住房城鄉建設部
國家衛生計生委 銀監會 保監會
關於鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見
來源：
民政部門戶網站 時間：
2015-02-25 16:29
民發〔2015〕33號
各省、自治區、直轄市民政廳（局）、發展改革委、教育廳（局）、財政廳（局）、人力資源社會保障廳（局）、國土資源廳（局）、住房城鄉建設廳（局），衛生計生委、銀監局、保監局，各計劃單列市民政局、發展改革委、教育局、財政局、人力資源社會保障局、國土資源局、住房城鄉建設局、衛生局、銀監局、保監局，新疆生產建設兵團民政局、發展改革委、教育局、財政局、人力資源社會保障局、國土資源局、住房城鄉建設局、衛生局：
根據《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）精神，為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，現就鼓勵民間資本參與養老服務業發展，提出如下意見。
一、鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務
鼓勵民間資本在城鎮社區舉辦或運營老年人日間照料中心、老年人活動中心等養老服務設施，為有需求的老年人，特別是高齡、空巢、獨居、生活困難的老年人，提供集中就餐、托養、助浴、健康、休閑和上門照護等服務，並協助做好老年人信息登記、身體狀況評估等工作。符合民辦非企業單位登記條件的居家和社區養老服務機構，可以依法登記為民辦非企業單位，其他機構依法登記為企業。
通過政府購買服務、協調指導、評估認證等方式，鼓勵民間資本舉辦家政服務企業、居家養老服務專業機構或企業，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定製服務。積極引導有條件的居家養老服務企業實行規模化、網路化、品牌化經營，增加和擴大網點，提高養老服務的可及性。支持社區居家養老服務網點引入社會組織和家政、教育、物業服務等企業，興辦或運營形式多樣的養老服務項目。鼓勵專業居家養老機構對社區養老服務組織進行業務指導和人員培訓。
推進養老服務信息化建設，逐步實現對老年人信息的動態管理。支持民間資本運用互聯網、物聯網、雲計算等技術手段，對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給，發展面向養老機構的遠程醫療服務，發展老年電子商務，為老年人提供緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等服務項目。有條件的地方，可為居家老年人免費配置「一鍵通」等電子呼叫設備。
二、鼓勵民間資本參與機構養老服務
支持採取股份制、股份合作制、PPP（政府和民間資本合作）等模式建設或發展養老機構。
鼓勵社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構，鼓勵養老機構跨區聯合、資源共享，發展異地互動養老，推動形成一批具有較強競爭力的養老機構。
支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構，支持民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用於養老服務。
鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現運行機制市場化。有條件的地方，可穩妥開展把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉製成為企業或社會組織的試點工作，完善法人治理結構。
鼓勵通過政府購買服務的方式，支持民辦養老機構接收城鄉特困人員或政府承擔照料責任的其他老年人。
三、支持民間資本參與養老產業發展
鼓勵和引導民間資本拓展適合老年人特點的文化娛樂、教育、體育健身、休閑旅遊、健康服務、精神慰藉、法律維權等服務，加強對殘障老年人專業化服務。
支持企業開發安全有效的康復輔具、食品葯品、服裝服飾等老年用品用具和服務產品，引導商場、超市、批發市場設立老年用品專區專櫃，鼓勵有條件的地區建立老年用品一條街或專業交易市場。鼓勵已有電商平台完善服務功能，增加適應老年人消費需求及特點的商品和服務。
鼓勵民間資本參與老年公寓和居住區養老服務設施建設以及既有住宅適老化改造。對按照《城市居住區規劃設計規范》、《老年人居住建築設計標准》等建設標准規劃建設的適老住區和老年公寓項目中，其配套的符合獨立登記條件的養老機構按規定享受相應的扶持政策。
扶持發展龍頭企業，特別要發展居家養老服務企業，培育一批帶動力強的龍頭企業和知名度高的養老服務業品牌，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群。
引導和規范商業銀行、保險公司、證券公司等金融機構開發適合老年人的理財、信貸、保險等產品。
四、推進醫養融合發展
支持有條件的養老機構內設醫療機構或與醫療衛生機構簽訂協議，為老年人提供優質便捷的醫療衛生服務。各級衛生計生行政部門要對養老機構設立醫務室、護理站等醫療機構給予大力支持，積極提供便利；按規定進行設置審批和執業登記。
養老機構內設醫療機構符合職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療定點醫療機構條件的，要按規定申請納入定點范圍。在定點醫療機構發生的符合規定的醫療康復項目費用，可按規定納入基本醫療保險支付范圍。
扶持和發展護理型養老機構建設。對民間資本投資舉辦的護理型養老機構，在財政補貼等政策上要予以傾斜。
要將養老機構內設醫療機構及其醫護人員納入衛生計生行政部門統一指導，在資格認定、職稱評定、技術准入和推薦評優等方面，與其他醫療機構同等對待。
加強對養老機構中醫師、執業護士、管理人員等的培訓，強化醫養融合發展的人才保障。鼓勵醫師和執業護士到養老機構、醫療機構中提供服務。
促進醫療衛生資源進入社區和居民家庭，加強居家和社區養老服務設施與基層醫療衛生機構的合作。
五、完善投融資政策
加大對養老服務業發展的財政資金投入。有條件的地區，可設立專項扶持資金。充分利用支持服務業發展的各類財政資金，探索採取建立產業基金、PPP等模式，支持發展面向大眾的社會化養老服務產業，帶動社會資本加大投入。通過中央基建投資等現有資金渠道，對社會急需、項目發展前景好的養老項目予以適當扶持。
民政部本級彩票公益金和地方各級政府用於社會福利事業的彩票公益金，要將50%以上的資金用於支持發展養老服務業，並隨老年人口的增加逐步提高投入比例。其中，支持民辦養老服務發展的資金不得低於30%。
民辦非營利性養老機構應當為捐資舉辦，機構享有對其資產的法人財產權，捐資人（舉辦者）不擁有對所捐贈財產的所有權。對於舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高於市場公允水平的租金和利息。行業管理部門和登記管理機關應當對其關聯交易進行披露並進行必要監管。
民辦非營利性養老機構停辦後，應當依法進行清算，其剩餘資產由民政部門負責統籌，以捐贈形式納入當地政府養老發展專項基金。原始捐資有增值的，經養老機構決策機構同意並經審計符合規定的，可對捐資人（舉辦者）給予一次性獎勵。
鼓勵通過財政貼息、補助投資、風險補償等方式，支持金融機構加快金融產品和服務方式創新,
推進實施健康與養老服務工程。研究以養老服務產業為基礎資產的證券化產品，穩步推進金融機構直接或間接投資養老服務業。
拓寬信貸抵押擔保物范圍，允許民辦養老機構利用有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產辦理抵押貸款，不動產登記機構要給予辦理抵押登記手續。
六、落實稅費優惠政策
對民辦養老機構提供的育養服務免徵營業稅。養老機構在資產重組過程中涉及的不動產、土地使用權轉讓，不徵收增值稅和營業稅。
進一步落實國家扶持小微企業相關稅收優惠政策，對符合條件的小型微利養老服務企業，按照相關規定給予增值稅、營業稅、所得稅優惠。
對家政服務企業由員工制家政服務員提供的老人護理等家政服務，在政策有效期內按規定免徵營業稅。
對符合條件的民辦福利性、非營利性養老機構取得的收入，按規定免徵企業所得稅。
對民辦福利性、非營利性養老機構自用的房產、土地免徵房產稅、城鎮土地使用稅。對經批准設立的民辦養老院內專門為老年人提供生活照顧的場所免徵耕地佔用稅。
對企事業單位、社會團體以及個人通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用於《中華人民共和國公益事業捐贈法》規定的公益事業的捐贈，符合相關規定的不超過年度利潤總額12%的部分，准予扣除。對個人通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的民辦養老機構的捐贈，在繳納個人所得稅前准予全額扣除。
對民辦非營利性養老機構建設免徵有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設減半徵收有關行政事業性收費。
七、加強人才保障
支持職業院校設立養老服務相關專業點，擴大人才培養規模；加快發展養老服務專科本科教育，積極發展養老服務研究生教育，培養老年學、人口與家庭、人口管理、老年醫學、中醫骨傷、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才。拓展人才培養渠道，打通技術技能人才的培養發展通道，推進醫學專業外其他適宜專業的「3+2」、五年一貫制等中高職一體化人才培養。編制實施《全國老年教育發展規劃（2015-2020年）》。充分發揮開放大學作用，開展繼續教育和遠程教育，進一步提升養老服務從業人員整體素質。
依託職業院校和養老機構等，加強養老護理人員培訓，對符合條件參加養老照護職業培訓和職業技能鑒定的從業人員，按規定給予補貼。
允許符合條件的醫師到民辦養老機構醫療機構開展多點執業。鼓勵民辦養老機構引入社會工作人才。對在民辦養老機構就業的專業技術人員執行與公辦機構相同的執業資格、注冊考核政策。
做好養老護理員工資指導價位發布工作，指導民辦養老機構和組織合理確定養老護理員勞動報酬。養老機構和組織應當依法足額繳納社會保險費，對吸納就業困難人員就業的養老機構，按規定給予社會保險補貼。就業困難人員以靈活就業方式從事居家養老服務的，可按規定享受靈活就業社會保險補貼。積極改善養老護理員工作條件，加強勞動保護和職業防護。
八、促進民間資本規范有序參與
建立完善政府領導、民政牽頭、相關部門參與的工作機制，充分發揮已經建立的各類養老服務議事協調機構的作用，加強政策協調，定期分析問題，共同研究鼓勵民間資本參與養老服務業發展的推進舉措。
民政部門要切實履行監督管理、行業規范、業務指導職責，及時編制養老服務業發展規劃。發展改革部門要將養老服務業納入經濟社會發展規劃，支持養老服務體系建設。住房城鄉建設部門要制訂養老服務設施建設標准，組織編制養老服務設施專項規劃，指導養老服務設施有序建設。其他有關部門要各司其職，按照職責分工，做好鼓勵民間資本參與養老服務業發展工作。
貫徹落實養老服務業相關政策法規，建立公開、透明、規范的養老服務業准入、退出、監管制度，營造平等參與、公平競爭的市場環境。凡是法律法規沒有明令禁入的養老服務領域，都要向民間資本開放。
加快制訂和完善養老服務相關標准，建立健全養老服務標准體系，不斷提升養老服務的規范化和標准化水平。加強對民間資本進入養老服務業的跟蹤監測和服務。
培育和發展養老服務行業協會，發揮其在行業自律、監督評估和溝通協調等方面的作用，推動形成政府、社會組織、養老服務實體三者相結合的管理機制。
九、保障用地需求
民間資本投資養老服務設施所需建設用地，適用國家規定的養老服務設施用地供應和開發利用政策，國土資源管理部門應按照《國土資源部辦公廳關於印發<養老服務設施用地指導意見>的通知》（國土資廳發〔2014〕11號）相關規定，積極做好用地服務工作。
民政部 發展改革委 教育部 財政部 人力資源社會保障部 國土資源部 住房城鄉建設部 衛生計生委 銀監會 保監會
2015年2月3日
⑵ 1991年民政部在農村進行的試點工作是A.養老保險B.醫療保險C.生育保險D.社會救濟
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在已建立起現代社會保障制度的西方國家（如德國），從事獨立經營的農民與具有僱傭關系的工人和職員一樣，能夠享受到所有社會保險的保護。而在我國，由於受經濟發展水平以及歷史文化傳統的限制，農民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。農民社會保障的現狀表明，農民低水平的社會保障，不僅阻礙農村經濟的發展，而且影響社會穩定。因此，重視並進一步健全和完善農民社會保障制度，不僅對於深化我國經濟體制改革、建立和完善社會主義市場經濟、盡快建成社會主義法治國家有著重要的作用和意義，而且對於減少社會沖突和矛盾、為經濟發展創造良好的社會秩序有著同樣重要的作用和意義。本文擬通過對我國農民社會保障制度的產生、發展和現狀以及存在問題的介紹，進一步論證我國農民是否應獲得社會保障的保護、在我國健全和完善農民社會保障制度的重要性以及如何建構我國農民社會保障制度，以此為我國農民社會保障制度的發展作出些許努力。
一、中國農民社會保障的產生發展、現狀和問題
我國目前的農民社會保障包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度三個方面。
1、農民養老保險
1949年中華人民共和國成立，1951年頒布「勞動保險條例」，標志著中華人民共和國社會保障制度的確立。但是當時占人口總數90％以上的農民沒有被納入保障之列，這是因為一方面國家出於迅速建立工業化國家的考慮，有意對城市居民的社會保障實行傾斜政策，即對有工資收入的國家機關工作人員，國營企業的職工，大中小學的教師等實行國家保障，對沒有工資收入的城市貧民實行定期或者不定期的社會救濟；另一方面當時國家沒有充足的國力為占人口絕大多數的農民提供保障。這種把農民排除在社會保障之外的制度延續了43年。
1983年中國農村率先實行經濟體制改革，把過去由農民共同經營的土地承包給農民個人耕種，這種適合農村生產力發展水平的生產方式，極大地解放了農村生產力，促進了農村經濟的極大發展。尤其是在沿海地區和內地自然條件比較好的地方，由於興辦鄉鎮企業和實行科學種田，農村和農民很快富裕起來。據1990年的統計，年人均收入在千元以上的縣有184個，在800元以上的有431個，[1]而人均年收入700－800元的農民就具備了投保條件。而且農民的生活水平大大提高以後，他們的收入除了滿足基本生活需要之外還有剩餘，於是就產生了強烈的養老保障願望。同時，由於生活水平和醫療條件的改善，人口的平均壽命在延長，這又加快了人口老齡化。據1990年的人口普查，我國農村60歲以上老人7285萬，占農村人口總數的8.2％，並且每年以3％的速度遞增。[2]人口學家預計，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0－17.7％。[3]在中國農村，老人與子女住在一起的比例雖然高達88.7％，但是收入來源和生活料理依靠老人自己的比例分別是50.7％和82.2％，[4]可見目前在農村，家庭養老已不佔絕對主導地位，很大一部分農村老人的生活缺少必要的保障。特別是實行計劃生育政策以後，農村核心小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭的養老功能。隨著經濟的發展，農村人口跨地區或者城鄉遷移的速度和規模在不斷上漲，而遷移者大多數是青壯年人口，這在一定程度上又加速了農村的人口老化。所有這些情況都使得農村老年人口的生活保障成為一個突出問題。
1991年1月，國務院決定由民政部負責開展農村社會養老保險工作。民政部在深入調查研究和總結經驗的基礎上，制定了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》並從1991年6月開始在山東省組織了較大規模的試點，取得了很大成效。當時的實踐證明，「方案」比較符合農村實際，是可行的。1992年1月3日民政部正式頒發「方案」，使農村養老保險在「方案」的引導下逐步在全國農村有條件的地區推開。《縣級農村社會養老保險基本方案》只有7條，是中國政府從中國實際國情出發制定的、引導廣大農民自願參加農村社會養老保險的一個規范性文件，它雖然由於不具有強制性，因而不是完全意義上的法律規范，但是它的頒布和實施在中國社會生活中具有非常重要的意義：第一、中國是一個農業國家，農民占人口的絕大多數，因此中國的問題仍然是農民問題，農民問題解決好了，就有利於中國社會的發展和穩定。農民的老年保障問題歷來是農民最關心的問題之一，「養兒防老」就是農民對自己老年生活依靠的一個生動寫照。因此，農村社會養老保險制度的建立，對於解除農民的後顧之憂，對於推行計劃生育的基本國策都將起到積極的作用；第二、在國際上尚無大范圍解決無固定收入社會成員的社會保險問題的成熟經驗以及中國整體發展水平仍然比較落後的情況下，建立農村社會養老保險制度，體現了中國政府對農民的責任和關心，這對於調動廣大農民的生產積極性，進一步深化農村改革，促進農村經濟發展，都將起到積極的推動作用；第三、方案頒布之前，中國農民依靠或者希望依靠家庭養老，根本沒有社會保險的意識。方案的頒布和實施不僅使農民產生了最基本的社會保障意識，而且進一步強化了社會全體成員的社會保障意識，這對於促進中國社會保障事業的發展將起到巨大的促進作用；第四、「方案」雖然只具有引導功能，但是它的制定和頒布實現了農民養老保障制度在中國從「0」到「1」的突破，標志著中國在不斷健全和完善現代社會保障制度上邁出了重要的一步。
我國農村養老保險的指導思想和基本原則是：建立農村社會養老保險制度要從農村的實際出發，以保障老年人的基本生活為目的。建立農村社會養老保險制度要堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；自助為主，互助為輔，家庭養老與社會養老相結合；農村農、工、商等各類人員社會養老保險制度一體化，由點到面，逐步發展。
「方案」具有以下幾個明顯特點：1、農民養老保險不是商業保險，而是有集體與國家參與其中的、以確實保障農民老年基本生活為目的的政府行為；2、對於農民個人來說，是否參加養老保險，選擇何種交費標准，由農民自己決定，不強制，不搞「一刀切」。對於一個村，一個鄉鎮，一個縣來說，也是根據當地經濟發展情況決定統籌范圍，能搞多大規模就搞多大規模，也不搞強制。這種「星星之火，可以燎原」的發展策略，非常適合社會主義初級階段中國農村經濟發展水平，能被廣大農民接受，有發展前途和成功希望；3、「集體給予補助，國家給予政策扶持」，體現了集體和國家的責任，又不至於使集體和國家背上沉重的包袱，這將更有利於農民社會養老保險事業的長遠發展。總之，由於「方案」從中國農村人口多，底子薄，各地發展不平衡的國情出發，因而是一個適合中國農村經濟發展水平，能夠促進農村經濟發展和社會穩定，極具中國特色的社會主義初級階段的農村社會養老保險制度。
由於農村養老保險制度符合廣大農民的願望以及地方政府對農村養老保險工作的重視，幾年來農村養老保險工作呈現出良好的發展勢頭，保險覆蓋面不斷擴大，基金積累初具規模。到2000年底全國31個省、市、自治區的294個地區，2052個縣（市、區），32610個鄉鎮，428889個村，101691個鄉鎮企業開展了農村養老保險工作。全國參保人數為6172.34萬人。農村養老保險基金積累總額為195.5億元。2000年當年領取養老金的人數為97.81萬人。[5]
可以看出，隨著我國農村經濟的發展，在群眾生活解決了溫飽問題，基層組織健全的地區，採取政府組織引導和群眾自願相結合的辦法，就可以逐步建立較為規范的農村社會養老保險制度。與此同時我們也要看到，由於在中國農村建立農民養老保險是一項全新的工作，在國內和國際都沒有成功的經驗和模式可資借鑒，因此在這一制度建立的過程中，還存在著不少問題。主要是：第一、一部分幹部對在我國農村建立養老保險制度的緊迫性和重要性認識不足，沒有把這項工作列入黨委和政府工作的重要議事日程。有的幹部認為，農民應該依靠家庭和土地養老，有條件的農民可以搞商業保險，不必搞社會養老保險；有的認為，搞農村社會養老保險會加重農民負擔，不應推行而應制止；有的認為，農民養老是農民個人的事情，政府不應過問，由農民自己計劃和安排自己的晚年生活。
第二、基金管理存在著比較棘手的問題。基金投資渠道單一，收益有限。基金只能存銀行、買國債，難以使基金的增殖同國民經濟增長水平、國民收入增長水平同步，難以迴避通貨膨脹的風險；基金由縣級管理，使得基金分散、運營層次低和難以形成規模效益；縣級財政普遍吃緊，有些地方用養老保險基金發工資或彌補財政赤字。
所有這些問題，尤其是1999年國家有關部門在有關文件中指出的「目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。有條件的可以逐步將其過渡為商業保險」，[6]給農村養老保險帶來較大震動，造成消極影響，使農保業務處於停滯不前甚至倒退的狀態。具體表現在：1、由於一些基層單位退保，使得已開展農保工作的基層單位比上年減少，縣級單位有所減少，但主要是鄉鎮單位從去年的33806個減少到32610個；2、由於機構改革、人員精簡，地方各級專門機構和工作人員的數量有所減少，其中鄉鎮機構減少4569個，人員減少2338個；3、由於一些農民怕政策變化而不再續保，有些農民乾脆退保，使得參保人數逐年下降，到2000年底，參保人數下降到6172.34萬人，比上年下降了287.65萬人；4、由於退保人數增加，尤其是由於根據國務院對農村社會保險整頓規范指示精神，不再接受新的業務，造成參保人數下降，因而保險費收繳額下降，到2000年底，全國農村養老保險基金積累總額為195.5億元，雖比上年增加12億元，但增幅比上年下降了4%；5、2000年提取的管理費為4173.3萬元，而各地實際支出為6958.33萬元，缺口為2785萬元。管理費嚴重不足，使得動用調劑金成為普遍現象，部分省市甚至動用責任金發工資；6、由於農民養老保險基金主要存入銀行和買國債，而目前銀行存款的不安全性有明顯的表現，由財政部門管理的基金也有違規經營的情況，這就使得農民養老保險基金潛在很大風險。[7]
從以上分析可以看出，我國農民社會養老保險在經歷了幾年的蓬勃發展之後，進入到目前的這種立法沒有進展、實踐在倒退的局面。
2、農村合作醫療
中國的農村合作醫療制度可以追溯到1944年抗日戰爭時期在陝甘寧邊區建立的醫療合作社。在群眾積極參與和政府的支持下，醫療合作社迅速發展，到1946年達到43個。[8]1955年全國實現了農業合作化，一些省份（例如山西、河南、湖北等省）的農村出現了農業生產合作社舉辦的保健站，通過由農民出保健費，由農業社從公益金中提取適當補助的辦法來籌集資金，以解決本社農民的防病治病問題。可以看出，這是將我們中華民族的合作互助、同舟共濟精神應用於農民防病治病領域的一種嘗試。1965年湖北省麻城縣政府制定了《關於加強合作醫療管理若干問題的規定》和《麻城縣合作醫療暫行管理辦法》，這對發展和完善我國的合作醫療制度發揮了積極的推動作用。文化大革命期間的1968年，毛澤東批發了湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫療的經驗，並稱贊「合作醫療好」，之後農村合作醫療迅速發展和普及起來。1979年衛生部在總結合作醫療經驗的基礎上，與農業部、財政部聯合下發了《農村合作醫療章程》。在各級政府的支持和扶持下，到1980年，全國約有90%的行政村實行了合作醫療。
1982年農村實行經濟體制改革以後，集體的公益金積累明顯減少，由此也使以公益金為一部分資金來源的合作醫療制度受到嚴重影響，加之政府沒有及時給予引導和支持，到1985年全國實行合作醫療的行政村由過去的90%下降到5%.[9]近幾年，雖然有些地方政府對合作醫療給予重視並採取了相應措施，但是總的情況仍不盡如人意，1996年實行合作醫療的村佔全國行政村總數的17.7%，農村人口覆蓋面僅為10.1%.[10]
實踐證明，重建合作醫療有相當大的困難。主要問題是：第一、從政府官員到農村基層幹部以至於到一部分農民對合作醫療不重視甚至有不正確的看法，是影響合作醫療進一步發展的思想障礙。許多政府官員認為合作醫療與經濟發展關系不大，甚至認為在市場經濟下，農民可以加入商業保險，政府不必過問，因而對農村合作醫療支持和領導不力；有些農村基層幹部在農村合作醫療問題上有畏難情緒，認為合作醫療資金難籌措、難管理，容易引起群眾的不滿和意見，因而對辦合作醫療缺乏積極性和主動精神；有些農民對合作醫療的互助互濟的性質認識不清，生怕自己因不生病而吃虧，生怕幹部生病吃好葯、自己生病吃次葯，所以也不積極參加合作醫療。第二、資金籌措有困難是最主要的問題。應該說，國家在農村合作醫療上承擔著一定的責任，然而實際情況是，近年來政府財政對合作醫療投資在逐年減少。例如，國家財政在衛生事業費中用於農村合作醫療的補助費1979年為1億元，1992年下降到了3500萬元，僅占衛生事業費的0.36%，農民人均不足4分錢；[11]目前大多數農村集體經濟薄弱已是不爭的事實，因而沒有足夠的能力支持合作醫療事業；在以個人集資為主的籌資原則下，由於多數農民並不富裕，加之思想上有各種顧慮，對集資缺乏積極性和主動性，使得即使逐戶收繳也比較困難，成為農村合作醫療難以向前推進的主要問題。第三、缺乏相關的法律保障，是農村合作醫療不能持續、穩定發展的又一個主要原因。法律所具有的強制性、穩定性，不僅使法律所規定的參加合作醫療各方的權利和義務得以實現和履行，而且可以避免人為的想搞就搞，不想搞就散的隨意性。而我國農村合作醫療一直以來是在用政策進行指導，不是用法律進行規范，這就決定了農村合作醫療不能健康穩定持續地向前發展。
3、農村最低生活保障制度
1995年以前，在我國農村只對五保戶和困難人口提供救濟。1995年，民政部在部分地區開展農村最低生活保障制度試點工作，以此改革以往的農村社會救濟事業，保障真正困難的農村人口的生活，樹立政府的良好形象。在各級政府的大力推動下，到1999年底，全國農村實行最低生活保障的縣區市有1935個，佔全國2126個縣的91%，占農村人口的3.4%.保障資金由國家和集體籌集。例如1999年農村最低生活保障資金支出，北京為295萬元，其中國家支出229萬元，佔78%，集體支出66萬元，佔22%；上海為1031萬元，其中國家支出434萬元，佔42%，集體支出597萬元，佔58%；廣東為10218萬元，其中國家支出8628萬元，佔84%，集體支出1590萬元，佔16%；陝西為11024萬元，其中國家支出1852萬元，佔17%，集體支出9172萬元，佔83%；新疆為17萬元，全部由國家支出。1999年全國共投入資金62240.6萬元，其中國家支出32483.8萬元。對於保障對象的確定，各地根據當地的具體情況作了具體規定。到1999年底，全國農村得到最低生活保障的人數為316.17萬人，占農業人口的0.34%，全國共投入農村居民最低生活保障金62240.6萬元，其中國家預算安排32483.8萬元。農村五保戶政策得到較好貫徹，集體為195.4萬人提供資金17.9萬元，國家提供了1.55億元。[12]
農村社會救濟存在的問題與農村養老保險和合作醫療基本相同，這就是：第一、社會救濟資金嚴重不足。1999年農村實行稅費改革之前，農村社會救濟資金主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入。2000年中央和國務院關於農村稅費試點工作的通知中只規定五保戶的供養資金列入農業稅附加，而沒有規定對特困戶救濟的資金來源。由於稅費改革使鄉鎮經費大幅度減少，只靠縣財政提供的有限資金不能保證為所有特困戶提供救濟，有些經費緊張的地方，農村社會救濟工作處於停頓狀態；第二、覆蓋范圍小、待遇標准低。由於經費短缺，需要救濟的人多（到1999年底，全國農村共有社會救濟對象4750.4萬人，國家臨時救濟貧困人口1659.8萬人次），所以只能按照低標准提供待遇，在經濟不發達的地區，農村最低生活保障制度形同虛設、不能貫徹。
二、中國農民有權利獲得社會保障的保護
中國城鄉和工農的巨大差別，使得民間有「跳龍（農）門」之說。人們嚮往城市，希望改變農民身份，有許多原因，其中一個主要原因就是城市人一生的生活有保障。據統計，1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數的886%，農村僅支出126億元，城市人均413元，農村人均14元（這其中包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等），相差將近30倍。[13]造成農民沒有社會保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經濟發展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說是目前農村社會保障舉步維艱的一個主要原因。以農村養老保險為例，1995年至1998年間是農村養老保險搞得最火熱的幾年，農民參保的積極性非常高，但是到了2000年參保人數急劇下降，這其中除了農保資金沒有得到很好管理、各級政府對農村社保工作不夠重視等因素外，主要是因為1999年國務院有關部門下發了關於目前尚不具備普遍推廣農村養老保險的條件的文件，導致農村社保工作大幅度下滑。究其原因，還在於對農民和農民利益的忽視和輕視。
也有人以西方發達國家的社會保障發展歷程來說明，我國目前農村社會保障的狀況是符合社會保障發展的一般規律的。他們指出，工業化一般經過以農養工階段、工農自養階段和以工養農階段。只有當工業化水平處於第三階段，經濟水平總體較高時（人均GDP2000美元以上），才有條件建立農村社會養老保險制度。我國目前處於工業化發展的中期，不發達地區處於以農養工階段向工農自養階段過渡時期，建立規范的農村社會保障制度的條件還不夠成熟。[14]誠然，經濟發展水平是社會保障制度建立的基礎和前提，沒有雄厚的物質基礎，不可能建立象發達國家那樣健全完善的農村社會保障制度。然而，我們現在首先要討論的問題是，在社會主義中國，農民有沒有權利獲得社會保障的保護？我們能不能基於我國目前處於工業化發展的初期階段或者中期階段，而放棄對農民的社會保障保護？從理論上對這些問題給予論證，對於澄清人們在農民社會保障問題上的模糊認識，重視並進而積極推動農村社會保障事業，是非常必要的。
第一、獲得社會保障，是憲法賦予農民的一項權利。我國憲法第45條規定：「中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。」顯然，這里所說的公民也包括農民在內，農民也應該象城市居民一樣，在年老、疾病或者喪失勞動能力時，有從國家和社會[15]獲得物質幫助的權利；反過來說，國家和社會有責任為那些年老、疾病或者喪失勞動能力的農民提供物質幫助。如果過去我們把這段話理解為在農民處於困境時由國家或者社會向他們提供定期或不定期的社會救濟的話，那麼在我國民主和法治建設有了極大推進、人權實踐也有了較大發展的今天，我們就應該把它理解為，農民作為人，與城市居民一樣，也能夠或者可能遇到年老、疾病或者喪失勞動能力這些一般生活風險問題，在這種情況下，國家就應該向他們提供社會保障保護。至於社會保障待遇標準的確定，是另外一個問題，在這里首先要解決的是，必須將農民社會保障作為我國社會保障制度的組成部分，哪怕給予最低限度的待遇。這樣，我們就能夠理直氣壯地說，我國的社會保障覆蓋了人口的絕大部分。
第二、我國農民為中華人民共和國的建立作出過巨大的貢獻和犧牲。在革命戰爭年代，農民無論是送子送夫參軍，還是用小米養育革命軍隊，用小推車運送前線物資，用乳汁拯救受傷的人民戰士，都是希望在共產黨的領導下，推翻剝削壓迫勞苦大眾的反動政府，建立人民當家作主的社會主義新中國。沒有廣大農民參加和支持革命戰爭，中國革命的勝利是不可能的。因此，在中華人民共和國成立之後，農民與其他社會成員一樣，有權利分享社會發展、文明和進步的成果。這種分享，在我國經濟還不發達、城鄉差別還比較大的情況下，不是讓農民以城市居民的生活方式生活，而首先是當他們處於不利地位時（例如，年老、疾病、殘疾時），國家應承擔起為他們提供物質幫助的責任，也就是為農民建立包括養老保險、醫療保險和社會救濟這些最基本保障項目在內的農村社會保障制度。只有這樣，農民才能感受到，國家和社會對於他們付出的貢獻和犧牲所給予的回報，增加對於國家的親和力。
第三、我國農民為我國社會主義建設事業作出了巨大貢獻，為國家工業化提供了可觀的積累。工業化是符合農民長遠利益的，因此從50年代工業化初期到現在，農民為國家工業化提供了大量的原始資金積累。1952年至1990年，我國農業為工業化提供的剩餘積累額總計11594.14億元，平均每年300億元，其中13.2%來自稅收，75.1%來自剪刀差，11.7%來自儲蓄。1978年至1984年，農民上繳國家農業稅為211.2億元，鄉鎮企業繳納稅金為350.2億元，兩項合計561.4億元；1985年至1994年農民上繳農業稅為979.2億元，鄉鎮企業繳納稅金5475.9億元，兩項合計為6455.1億元。雖然國家也從財政收入中拿出一部分用於農業，1952年至1990年約為1900億元，1978年至1984年為979.9億元，1985年至1994年為3973.8億元，然而農業的貢獻仍高於國家財政對農業的支出，到90年代初這種貢獻仍占國民收入的20%以上。[16]然而，工業化帶來的收益幾乎為城市居民所壟斷，即使農業投資用於水利方面，但其中的很大一部分還是解決城市和工業用水問題。[