我國養老體系以什麼為基礎

A. 社會養老服務的體系建設存在的主要問題

近年來，在民政部和全國老齡委的積極推動下，我國社會養老服務體系建設有了較大發展。在各級政府的重視推動下，我國社會養老服務體系建設取得階段性成果，以居家養老為基礎，社區養老為依託，機構養老為補充的社會養老服務體系（簡稱養老服務體系，下同）初步形成。截至2009年底，全國各類養老機構4萬多個，涵蓋福利院、養護院、敬老院、榮軍養老機構、老年公寓等多種類型，養老床位289萬張，收養各類老人236萬。日間照料功能的社區服務中心1萬多個，留宿照料床位1.5萬張，日間照料床位3萬多張（2010年，民政部）。老年文化活動場所基本普及，老年學校（老年大學）超過4萬所。公安、司法部門普遍設立老年人「綠色通道」，老年人維權工作機制不斷建立健全，市、區（縣）、街（鄉）、居（村）四級法律援助網路建設基本形成。北京、上海、浙江、江蘇等很多地方對養老服務機構建設進行了經濟補貼和政策支持。雖然我國養老服務體系建設取得了一定成績，但與廣大老年人的需求，無論是住養服務機構（即習慣意義上的養老機構），還是文化活動等服務機構，缺口都很大，發展中的問題明顯，養老服務體系建設整體上處於初始探索階段。養老服務體系建設整體上缺乏政策有效支持，發展途徑受阻。尤其在養老（住養）機構和照料機構的發展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，發展顯得十分滯後。現階段我國養老服務體系建設存在的主要問題有：第一，老年照料服務機構嚴重缺乏，生活不能自理老年人的服務需求難以得到基本滿足。這是首當其沖的問題，事關老年人的生死存亡。根據調查推算，我國老年人口中喪失基本生活自理能力即ADL缺損（在吃飯、穿衣、室內活動、洗浴、如廁等日常基本生活能力中至少有一項缺損，必須依賴他人扶助），並需要和願意入住照料養老機構的至少佔5%，即760萬，其中農村530多萬，城市230萬（2009年，魏津生，發展農村養老保障的幾點建議），但我國目前具有照料護理功能的養老服務機構是杯水車薪。我國養老床位可以入住的老年人數僅佔全部老年人口的1.74%，社區日間照料床位僅佔全部養老床位的1%（2010年，民政部），既遠低於發達國家的5-7%，也落後於一些發展中國家的2-3%的水平。第二，民辦養老服務機構運行無序，發展困難重重。一是許多民辦養老服務機構規模小、檔次低，多數是自由運行的「小作坊」。據江蘇省南通市崇川、港閘區和經濟技術開發區的調研資料顯示，三區27家民辦托老所，平均擁有40張床位。一些小型托老機構，房屋檔次普遍低，空間小，通風、採光條件差。公用附屬設施不配套，空氣污濁。27家民辦托老機構，實際入住率平均為58%，只有少數幾家入住率達到80%左右。這些養老機構除了給老人提供電視、撲克牌等外，無其他文化可言。老年人到這里就是等死，僅僅能達到定時有飯吃、死了有人報的最基本需要。有的小型養老機構開張多年，沒有營業執照，不符合條件，政府也沒有對策。此類養老機構處於無部門管理的自然狀態，形成了很多意外事故。媒體報道的各地 「黑養老院」，更能說明這個問題。作者曾經隨記者秘密調研過江蘇省睢寧縣的一個經民政局登記批準的養老院，看後讓人辛酸難過：十來個男女老人同住一個大房子，馬桶放在屋裡，蒼蠅遍屋，躺在床上的失能老人露出可憐無助的目光。「就這情況，要比住在家裡好得的多，起碼定時有人送飯，病重能簡單治療，死了有人通知家屬。」隨行記者說，「農村失去生活能力老人的生活是很艱難的」。二是民辦養老機構缺乏市場運行空間，需求的法律法規嚴重滯後。浙江省有各類養老機構1697家，其中登記民辦非企業的590家，在工商部門登記的只有15家。養老機構都屬於民辦非企業單位，沒有對應發展的系列法律法規，對民間資本的進入和管理造成障礙。按照民辦非企業單位管理規定，舉辦者對民營養老機構並沒有所有權，只對其初始投入資金享有被嚴格限制的權利，即喪失了資本自由流轉的權利、使用權以及剩餘索取權，有的只享受一定的監督權。公辦養老機構面對高收入的退休領導幹部，其設施先進，環境優美，低收費、不計成本的做法，導致了民辦養老機構發展困難，以及國家的二次分配不公。浙江省嘉善縣因土地資源有限、投資回報低、管理風險大等諸多因素，目前還沒有民辦養老機構，到2012年全縣50%的民辦養老床位任務很難實現。第三，養老服務（護理）職業培訓制度不健全，養老服務人員缺乏嚴重。2002年原勞動保障部和民政部共同制定頒布了養老護理員國家職業標准，對養老護理員的職業定義、培訓要求做出了規定，但至今養老護理員培訓沒有走上規范化。養老服務職業培訓的主管部門不明確，誰來培訓，誰來批准（資質），誰來發證，都不明確。如人力保障部門只負責非營利性職業培訓，而企業如果要加入養老護理培訓，無從申請資質。北京市工商行政部門對於企業申請培訓的審批經營范圍，目前只限於計算機培訓，其他培訓都需要主管部門的文件。我國養護人員缺口大，全國大約需要1000萬左右，而現有養護人員僅約100萬。我國養老服務人員當前最突出的問題是，養老服務人員知識水平低，專業化程度普遍低，待遇和社會地位低，從業數量不足，敬業精神不足，隊伍穩定性差，服務隊伍遠跟不上老年人的強烈需求。全國現有養護人員中有90%的沒有執業證書，絕大多數養護人員缺乏專業護理知識。第四，地方政府落實發展養老服務機構政策乏力，缺位、錯位、越位現象都存在。在養老服務機構建設中，政府缺位主要表現為政府在制定規劃、出台政策、落實政策等方面沒有行動或力度不夠。錯位主要表現為政府該管的沒管，不該管的到去管了。如近幾年一些地方政府出巨資興建豪華養老機構，入住的都是高收入退休領導等特殊群體，床位收費相對低，普通老年人排隊難進，使政府資源又變相成為這些特殊老年群體的二次福利。越位主要表現為政府越俎代庖，自己搭台自己唱戲。政府不重視扶持社會力量發展養老服務機構，而是自己直接組建養老服務機構，組織人員從事具體養老服務工作，導致養老服務社會化沒人管或管理不夠，政府政策推動養老服務工作滯後。第五，輕視對其他養老服務機構的發展。受習慣觀念的影響，各地在推進養老服務體系建設中，程度不同都將發展養老機構作為主體任務，淡化居家養老的系列服務、老年文化教育服務、老年優待服務等內容，使養老服務體系建設成為養老機構建設。有不少地方傳統地只把興建敬老院、養老院、社區老年服務中心作為養老服務體系建設的內容，把其他養老服務內容和機構設施建設排除在外。第六，缺乏高效的養老服務體系建設管理體制機制。養老服務體系建設是一項量大、面寬的社會性系統性工作。養老服務體系建設雖然由民政部門主管，但涉及到國土資源、財政規劃、住房城建、衛生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，遠非民政部門一家說了算。加之民政部門工作人員過少，力量有限，對養老服務體系建設往往是力不從心。社會上有民營企業人士有興辦養老機構的意想，但苦於門檻多而高，牽頭的民政部門力量弱小而望而卻步。相應的養老服務體系建設在運行機制上是管理缺乏手段，協調缺乏效力，監督缺乏力度，服務缺乏合力。

B. 國家在哪一年提出了構建以居家為基礎，社區為依託，機構為補充的養老服務體系的政策方針

2015年提出的。
積極開展應對人口老齡化行動，弘揚敬老、養老、助老社會風尚，建設以居家為基礎、社區為依託、機構為補充的多層次養老服務體系。」3日公布的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，對我國養老政策方向這樣定位。

C. 我國目前社會養老服務體系的組成是什麼

我國目前社會養老服務體系的組成是什麼
我國目前的社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個有機部分組成。
1.居家養老服務以家庭為核心，以生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉為主要內容，以上門服務為主要形式。
2.社區養老服務則依託社區公共資源，通過引入專業養老服務機構或建設日間照料中心等方式，為社區內老年人提供養老服務。
3.機構養老則由專業的養老機構提供服務，包括養老院、敬老院等。
這些組成部分相互補充，共同構成了我國的社會養老服務體系，為老年人提供了全方位的養老服務。
我國目前的社會養老服務體系主要由以下幾個方面組成：
1.養老機構：包括養老院、敬老院、福利院等，為老年人提供住宿、護理、醫療、康復等服務。
2.社區養老服務：包括日間照料中心、社區食堂、社區活動中心等，為老年人提供日常照料、文化娛樂、健康管理等服務。
3.居家養老服務：包括家庭保姆、家政服務、家庭醫生等，為老年人提供生活照料、醫療護理等服務。
4.智慧養老服務：利用互聯網、物聯網、大數據等技術，為老年人提供智能化、個性化的養老服務。
綜上所述，我國目前的社會養老服務體系是一個多元化、綜合性的體系，旨在滿足老年人在不同階段和不同方面的需求。
法律依據：
《中華人民共和國老年人權益保障法》規定：「國家建立健全以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系。」
《國務院辦公廳關於推進養老服務發展的意見》提出：「要健全市場機制，持續完善居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。」
《民政部關於進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》指出：「要推動養老服務發展，促進養老服務消費，更好滿足多層次多樣化養老服務需求。」

D. 「這是好事」！中共中央國務院要求健全服務體系解決養老難題

養老問題，已成為當下中國一個重要社會命題。

11月24日，中共中央、國務院發布《關於加強新時代老齡工作的意見》（以下簡稱「意見」），為這一命題劃出重點。

意見提出，要健全養老服務體系，創新居家社區養老服務模式，以居家養老為基礎，通過新建、改造、租賃等方式，提升社區養老服務能力。進一步規范發展機構養老，各地要通過直接建設、委託運營、購買服務、鼓勵社會投資等多種方式發展機構養老。加強光榮院建設。研究制定養老機構預收服務費用管理政策，嚴防借養老機構之名圈錢、欺詐等行為。建立基本養老服務清單制度，對健康、失能、經濟困難等不同老年人群體，分類提供養老保障、生活照料、康復照護、社會救助等適宜服務。完善多層次養老保障體系，逐步實現基本養老保險法定人員全覆蓋。

意見中，「研究制定住房等支持政策，完善階梯電價、水價、氣價政策，鼓勵成年子女與老年父母就近居住或共同生活，履行贍養義務、承擔照料責任」的部分也引發熱議。

「這也是繼中共中央、國務院聯名印發《積極應該對人口老齡化規劃綱要》後的又一個重要文件。」在四川天府健康產業研究院首席專家孟立聯看來，中共中央、國務院聯名發布意見，意在對新時代全國老齡工作進行全面部署。

「意見提出了不少突破性措施，明確了之前沒有明確的一些具體解決方案，比如居家社區養老服務怎麼做、做什麼，對地方政府提出了具體明確要求。」孟立聯表示，不過，兜底性服務、普惠性服務及政府購買服務如何引入市場機制還需要探索。目前，老齡服務供給主體還是太少，雖然有不少機構、資本准備進入老齡服務領域，但由於標准、程序、內容等都還需要進一步明確，已經進入的由於各方面原因做得好的也還是不多。因此，不要期望一個意見出台就解決全部問題。

在社區養老方面，中國房地產報社、全國政協報社也組成聯合調研小組奔赴主要城市進行了調研，截至11月8日，首批樣本已全部完成問卷回收，調研顯示，90%老人在社區，社區有優養驛站剛性需求，但社區養老服務機構硬體設施不均衡，服務內容供給和專業人員支撐不足以及資金等問題仍在阻礙機構的建立，急需改善。

首輪調查覆蓋了北京市、天津市、廣東省、河南省、遼寧省、安徽省、湖南省、江西省、福建省、甘肅省、湖北省、重慶市、江蘇省、寧夏回族自治區共14個省（自治區、直轄市）下轄的24個城市的41個符合5000人以上老舊小區改造條件的大型社區，被調查對象共計164423個家庭。

「銀發社會」悄然而至

中國自2000年步入老齡化社會，老年人口占總人口比持續上升，老齡化發展速度逐漸加快。

根據國家衛生健康委的數據顯示，隨著經濟社會發展，人們的平均壽命延長，2019年我國居民人均預期壽命提高的77.3歲。

因此，我國老齡人口數量也在不斷增加，2020年全國65歲以上老齡人口約有1.77億，佔全國人口的12.64%，已經超過國際老齡化國家7%的標准；60歲人以上人口約有2.68億，佔全國人口的18.87%。

一個老齡化的時代悄然而至。養老問題，也逐漸成為時代的命題。

在龐大的老齡人口數據背後，是一個個不為人知的養老難題。2019年11月18日，豆瓣上出現了一個叫「獨生子女父母養老交流組織」的小組， 有5萬個獨生子女在這里分享了彼此的焦慮，他們相互吐槽、鼓勵、取暖。小組成員有私企白領、公務員、在校大學生、作家。

他們大多出生在城鎮中產家庭，父母有不低的退休金，即便如此，養老問題還是令他們擔憂：想出國留學，心裡又放不下年紀漸大的父母；工作地點和父母相隔遙遠，不知未來如何取捨？如果父母同時生病，自己分不開時間精力照顧怎麼辦？

他們在愛與責任之間往復，在羈絆中掙扎。

與之相對應的，是目前國內養老服務市場活力尚未充分激發，發展不平衡不充分、有效供給不足、服務質量不高等問題依然存在，人民群眾養老服務需求尚未有效滿足。

「如何降低養老壓力、發展老齡事業，激發銀發經濟，就需要全盤考慮新時代老齡工作。」廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉認為，大多數老人獨居情況下，就應該完善住房和社區功能，補足養老設施和服務的短板，實現老有所養、提高養老的質量。為此，意見提出，以居家養老為基礎，通過新建、改造、租賃等方式，提升社區養老服務能力。過去的小區，在養老功能這方面的的配置比較弱。現在，老舊小區改造，城市更新都要求補足養老設施和服務，主要就是適老化、無障礙改造，日間照料中心，社康中心建設和老年活動中心等。

在李宇嘉看來，「意見還鼓勵成年子女與老年父母就近居住或共同生活，這也符合我國居家養老加子女贍養的傳統，在養老壓力增大，養老金結余減少的情況下，子女和父母共同生活或就近生活，這是成本最低的養老模式。」

 社區養老仍存痛點

養老的挑戰，不僅僅在於物質層面，還有老一代人的消費觀念。

「我們現在的服務對象多是上個世紀三四十年代的老年人。」怡海優佳養老中心主任張蕾在接受記者采訪時表示，對社區養老來說，最大的痛點實際上是這一代老年人的消費觀念。

「社區養老服務機構人工成本越來越高，但是老人們支付意願並沒有跟著提高。對大多數老年人來說，節儉是一種美德，錢已經省下來給子女。因此，社區養老提供的服務對他們來說不是必要的支出。」張蕾舉例，有老人家屬提前向機構支付了服務費用後，我們每次上門服務時還是遭到了老人的抵觸。老人認為子女在「瞎花錢」。

對此，政府方面也一直在提供相應的扶持。

2019年3月，國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告。政府工作報告中，李克強提出，要大力發展養老特別是社區養老服務業，對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優惠等扶持，新建居住區應配套建設社區養老服務設施，改革完善醫養結合政策，擴大長期護理保險制度試點，讓老年人擁有幸福的晚年，後來人就有可期的未來。

「在政府給予的支持和補貼下，我們也做過一些免費活動，想要先建立起用戶習慣。在活動時，老人們都是比較踴躍的，此後，社區老年也有被吸引來接受服務的，不過目前收效仍不是太大。」張蕾表示。

對於此次中共中央、國務院發布的意見，張蕾表示，「意見的發布，對我們社區養老服務行業來說當然是好事，我們也非常希望能夠更專業、更完善，最終把社區養老服務最好。」

在社區養老中，從中國房地產報、全國政協報調查結果來看，目前優養驛站是社區「短板工程」。24個小區中僅有1個小區設有優養驛站且能夠提供部分老年人日間照料的服務；完全沒有規劃的小區數量為10個；7個小區為健康老人設置了活動中心，但無老人日間照料服務；更有甚者，有5個小區雖然規劃建設時已經預留了優養驛站的物業用房，但卻被另作他用。

同時，調查結果顯示：根據目前小區物業用房的實際情況，22%的小區可以將原有的其他物業用房改建為優養驛站，9%的小區希望在原有老年人活動中心的基礎上進行擴建；而69%的小區則需要新建優養驛站。

江蘇張家港永聯村把全村700多名活力及半失能老人進行集中養老，對「一小」問題採取幫扶，受到了社會的高度關注，形成了獨特的「一小一老」優養幫扶模式。

被調查的家庭中青年與老人對於建設優養驛站的需求十分迫切。調查結果顯示，所有被調查家庭都願意付費接受優養驛站的各項服務，且每月可支付的費用平均超過1500元。由此可見，在家庭層面上，解決一人失能全家失衡，一個嬰兒的照料牽動全家，已成為全社會機制需要的必須有的硬性配套，優養驛站的建設已經迫在眉睫。

據了解，2021年4月，北京市公布了2021年首批老舊小區的改造名單以及改造內容，優養驛站被列入「六治七補三規范」中「菜單式」改造內容的自選項。但面對社區供給和居民需求的嚴重矛盾，是否應該完全定位，將這個自選項調整為公共財務投入的基礎項。只有這樣，才能真正為老舊小區補上「一老一小服務」的短板，才能真正為億萬家庭解決後顧之憂。

目前，為推動中國優養驛站試點先行工作，由人民政協報社、中國房地產報社攜手全國百個城市、百家地方黨媒、百強房企、百強物業、知名醫療及康養機構等聯合發起「中國優養驛站統籌建設推進調研」，旨在推動媒體與政協委員在建言資政、凝聚共識中的聯動作用，推動探索理論實踐創新與制度創新，推動全國涉足「一老一小」服務行業的實體驛站建設落地，為中青年解憂排難，推進國內「一老一小」服務業及相關產業的共同發展，探索新的消費熱點，擴大社會就業面，既能解中青年之憂，又能促進剛需服務經濟的實現，構建國內大循環。因此，將優養驛站建設的自選項調整為公共投入的基礎項是重中之重的大事。

孟立聯也坦言，目前，老齡服務供給主體還是太少，雖然有不少機構、資本准備進入老齡服務領域，但由於標准、程序、內容等都還需要進一步明確，已經進入的由於各方面的原因做得好的也還是不多。因此，這仍需要全社會行動起來解決問題。