我国养老体系以什么为基础

A. 社会养老服务的体系建设存在的主要问题

近年来，在民政部和全国老龄委的积极推动下，我国社会养老服务体系建设有了较大发展。在各级政府的重视推动下，我国社会养老服务体系建设取得阶段性成果，以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会养老服务体系（简称养老服务体系，下同）初步形成。截至2009年底，全国各类养老机构4万多个，涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，养老床位289万张，收养各类老人236万。日间照料功能的社区服务中心1万多个，留宿照料床位1.5万张，日间照料床位3万多张（2010年，民政部）。老年文化活动场所基本普及，老年学校（老年大学）超过4万所。公安、司法部门普遍设立老年人“绿色通道”，老年人维权工作机制不断建立健全，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本形成。北京、上海、浙江、江苏等很多地方对养老服务机构建设进行了经济补贴和政策支持。虽然我国养老服务体系建设取得了一定成绩，但与广大老年人的需求，无论是住养服务机构（即习惯意义上的养老机构），还是文化活动等服务机构，缺口都很大，发展中的问题明显，养老服务体系建设整体上处于初始探索阶段。养老服务体系建设整体上缺乏政策有效支持，发展途径受阻。尤其在养老（住养）机构和照料机构的发展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，发展显得十分滞后。现阶段我国养老服务体系建设存在的主要问题有：第一，老年照料服务机构严重缺乏，生活不能自理老年人的服务需求难以得到基本满足。这是首当其冲的问题，事关老年人的生死存亡。根据调查推算，我国老年人口中丧失基本生活自理能力即ADL缺损（在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中至少有一项缺损，必须依赖他人扶助），并需要和愿意入住照料养老机构的至少占5%，即760万，其中农村530多万，城市230万（2009年，魏津生，发展农村养老保障的几点建议），但我国目前具有照料护理功能的养老服务机构是杯水车薪。我国养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.74%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%（2010年，民政部），既远低于发达国家的5-7%，也落后于一些发展中国家的2-3%的水平。第二，民办养老服务机构运行无序，发展困难重重。一是许多民办养老服务机构规模小、档次低，多数是自由运行的“小作坊”。据江苏省南通市崇川、港闸区和经济技术开发区的调研资料显示，三区27家民办托老所，平均拥有40张床位。一些小型托老机构，房屋档次普遍低，空间小，通风、采光条件差。公用附属设施不配套，空气污浊。27家民办托老机构，实际入住率平均为58%，只有少数几家入住率达到80%左右。这些养老机构除了给老人提供电视、扑克牌等外，无其他文化可言。老年人到这里就是等死，仅仅能达到定时有饭吃、死了有人报的最基本需要。有的小型养老机构开张多年，没有营业执照，不符合条件，政府也没有对策。此类养老机构处于无部门管理的自然状态，形成了很多意外事故。媒体报道的各地 “黑养老院”，更能说明这个问题。作者曾经随记者秘密调研过江苏省睢宁县的一个经民政局登记批准的养老院，看后让人辛酸难过：十来个男女老人同住一个大房子，马桶放在屋里，苍蝇遍屋，躺在床上的失能老人露出可怜无助的目光。“就这情况，要比住在家里好得的多，起码定时有人送饭，病重能简单治疗，死了有人通知家属。”随行记者说，“农村失去生活能力老人的生活是很艰难的”。二是民办养老机构缺乏市场运行空间，需求的法律法规严重滞后。浙江省有各类养老机构1697家，其中登记民办非企业的590家，在工商部门登记的只有15家。养老机构都属于民办非企业单位，没有对应发展的系列法律法规，对民间资本的进入和管理造成障碍。按照民办非企业单位管理规定，举办者对民营养老机构并没有所有权，只对其初始投入资金享有被严格限制的权利，即丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩余索取权，有的只享受一定的监督权。公办养老机构面对高收入的退休领导干部，其设施先进，环境优美，低收费、不计成本的做法，导致了民办养老机构发展困难，以及国家的二次分配不公。浙江省嘉善县因土地资源有限、投资回报低、管理风险大等诸多因素，目前还没有民办养老机构，到2012年全县50%的民办养老床位任务很难实现。第三，养老服务（护理）职业培训制度不健全，养老服务人员缺乏严重。2002年原劳动保障部和民政部共同制定颁布了养老护理员国家职业标准，对养老护理员的职业定义、培训要求做出了规定，但至今养老护理员培训没有走上规范化。养老服务职业培训的主管部门不明确，谁来培训，谁来批准（资质），谁来发证，都不明确。如人力保障部门只负责非营利性职业培训，而企业如果要加入养老护理培训，无从申请资质。北京市工商行政部门对于企业申请培训的审批经营范围，目前只限于计算机培训，其他培训都需要主管部门的文件。我国养护人员缺口大，全国大约需要1000万左右，而现有养护人员仅约100万。我国养老服务人员当前最突出的问题是，养老服务人员知识水平低，专业化程度普遍低，待遇和社会地位低，从业数量不足，敬业精神不足，队伍稳定性差，服务队伍远跟不上老年人的强烈需求。全国现有养护人员中有90%的没有执业证书，绝大多数养护人员缺乏专业护理知识。第四，地方政府落实发展养老服务机构政策乏力，缺位、错位、越位现象都存在。在养老服务机构建设中，政府缺位主要表现为政府在制定规划、出台政策、落实政策等方面没有行动或力度不够。错位主要表现为政府该管的没管，不该管的到去管了。如近几年一些地方政府出巨资兴建豪华养老机构，入住的都是高收入退休领导等特殊群体，床位收费相对低，普通老年人排队难进，使政府资源又变相成为这些特殊老年群体的二次福利。越位主要表现为政府越俎代庖，自己搭台自己唱戏。政府不重视扶持社会力量发展养老服务机构，而是自己直接组建养老服务机构，组织人员从事具体养老服务工作，导致养老服务社会化没人管或管理不够，政府政策推动养老服务工作滞后。第五，轻视对其他养老服务机构的发展。受习惯观念的影响，各地在推进养老服务体系建设中，程度不同都将发展养老机构作为主体任务，淡化居家养老的系列服务、老年文化教育服务、老年优待服务等内容，使养老服务体系建设成为养老机构建设。有不少地方传统地只把兴建敬老院、养老院、社区老年服务中心作为养老服务体系建设的内容，把其他养老服务内容和机构设施建设排除在外。第六，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会性系统性工作。养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，远非民政部门一家说了算。加之民政部门工作人员过少，力量有限，对养老服务体系建设往往是力不从心。社会上有民营企业人士有兴办养老机构的意想，但苦于门槛多而高，牵头的民政部门力量弱小而望而却步。相应的养老服务体系建设在运行机制上是管理缺乏手段，协调缺乏效力，监督缺乏力度，服务缺乏合力。

B. 国家在哪一年提出了构建以居家为基础，社区为依托，机构为补充的养老服务体系的政策方针

2015年提出的。
积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。”3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对我国养老政策方向这样定位。

C. 我国目前社会养老服务体系的组成是什么

我国目前社会养老服务体系的组成是什么
我国目前的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。
1.居家养老服务以家庭为核心，以生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉为主要内容，以上门服务为主要形式。
2.社区养老服务则依托社区公共资源，通过引入专业养老服务机构或建设日间照料中心等方式，为社区内老年人提供养老服务。
3.机构养老则由专业的养老机构提供服务，包括养老院、敬老院等。
这些组成部分相互补充，共同构成了我国的社会养老服务体系，为老年人提供了全方位的养老服务。
我国目前的社会养老服务体系主要由以下几个方面组成：
1.养老机构：包括养老院、敬老院、福利院等，为老年人提供住宿、护理、医疗、康复等服务。
2.社区养老服务：包括日间照料中心、社区食堂、社区活动中心等，为老年人提供日常照料、文化娱乐、健康管理等服务。
3.居家养老服务：包括家庭保姆、家政服务、家庭医生等，为老年人提供生活照料、医疗护理等服务。
4.智慧养老服务：利用互联网、物联网、大数据等技术，为老年人提供智能化、个性化的养老服务。
综上所述，我国目前的社会养老服务体系是一个多元化、综合性的体系，旨在满足老年人在不同阶段和不同方面的需求。
法律依据：
《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“国家建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。”
《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出：“要健全市场机制，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”
《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》指出：“要推动养老服务发展，促进养老服务消费，更好满足多层次多样化养老服务需求。”

D. “这是好事”！中共中央国务院要求健全服务体系解决养老难题

养老问题，已成为当下中国一个重要社会命题。

11月24日，中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称“意见”），为这一命题划出重点。

意见提出，要健全养老服务体系，创新居家社区养老服务模式，以居家养老为基础，通过新建、改造、租赁等方式，提升社区养老服务能力。进一步规范发展机构养老，各地要通过直接建设、委托运营、购买服务、鼓励社会投资等多种方式发展机构养老。加强光荣院建设。研究制定养老机构预收服务费用管理政策，严防借养老机构之名圈钱、欺诈等行为。建立基本养老服务清单制度，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体，分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。完善多层次养老保障体系，逐步实现基本养老保险法定人员全覆盖。

意见中，“研究制定住房等支持政策，完善阶梯电价、水价、气价政策，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任”的部分也引发热议。

“这也是继中共中央、国务院联名印发《积极应该对人口老龄化规划纲要》后的又一个重要文件。”在四川天府健康产业研究院首席专家孟立联看来，中共中央、国务院联名发布意见，意在对新时代全国老龄工作进行全面部署。

“意见提出了不少突破性措施，明确了之前没有明确的一些具体解决方案，比如居家社区养老服务怎么做、做什么，对地方政府提出了具体明确要求。”孟立联表示，不过，兜底性服务、普惠性服务及政府购买服务如何引入市场机制还需要探索。目前，老龄服务供给主体还是太少，虽然有不少机构、资本准备进入老龄服务领域，但由于标准、程序、内容等都还需要进一步明确，已经进入的由于各方面原因做得好的也还是不多。因此，不要期望一个意见出台就解决全部问题。

在社区养老方面，中国房地产报社、全国政协报社也组成联合调研小组奔赴主要城市进行了调研，截至11月8日，首批样本已全部完成问卷回收，调研显示，90%老人在社区，社区有优养驿站刚性需求，但社区养老服务机构硬件设施不均衡，服务内容供给和专业人员支撑不足以及资金等问题仍在阻碍机构的建立，急需改善。

首轮调查覆盖了北京市、天津市、广东省、河南省、辽宁省、安徽省、湖南省、江西省、福建省、甘肃省、湖北省、重庆市、江苏省、宁夏回族自治区共14个省（自治区、直辖市）下辖的24个城市的41个符合5000人以上老旧小区改造条件的大型社区，被调查对象共计164423个家庭。

“银发社会”悄然而至

中国自2000年步入老龄化社会，老年人口占总人口比持续上升，老龄化发展速度逐渐加快。

根据国家卫生健康委的数据显示，随着经济社会发展，人们的平均寿命延长，2019年我国居民人均预期寿命提高的77.3岁。

因此，我国老龄人口数量也在不断增加，2020年全国65岁以上老龄人口约有1.77亿，占全国人口的12.64%，已经超过国际老龄化国家7%的标准；60岁人以上人口约有2.68亿，占全国人口的18.87%。

一个老龄化的时代悄然而至。养老问题，也逐渐成为时代的命题。

在庞大的老龄人口数据背后，是一个个不为人知的养老难题。2019年11月18日，豆瓣上出现了一个叫“独生子女父母养老交流组织”的小组， 有5万个独生子女在这里分享了彼此的焦虑，他们相互吐槽、鼓励、取暖。小组成员有私企白领、公务员、在校大学生、作家。

他们大多出生在城镇中产家庭，父母有不低的退休金，即便如此，养老问题还是令他们担忧：想出国留学，心里又放不下年纪渐大的父母；工作地点和父母相隔遥远，不知未来如何取舍？如果父母同时生病，自己分不开时间精力照顾怎么办？

他们在爱与责任之间往复，在羁绊中挣扎。

与之相对应的，是目前国内养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，人民群众养老服务需求尚未有效满足。

“如何降低养老压力、发展老龄事业，激发银发经济，就需要全盘考虑新时代老龄工作。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，大多数老人独居情况下，就应该完善住房和社区功能，补足养老设施和服务的短板，实现老有所养、提高养老的质量。为此，意见提出，以居家养老为基础，通过新建、改造、租赁等方式，提升社区养老服务能力。过去的小区，在养老功能这方面的的配置比较弱。现在，老旧小区改造，城市更新都要求补足养老设施和服务，主要就是适老化、无障碍改造，日间照料中心，社康中心建设和老年活动中心等。

在李宇嘉看来，“意见还鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，这也符合我国居家养老加子女赡养的传统，在养老压力增大，养老金结余减少的情况下，子女和父母共同生活或就近生活，这是成本最低的养老模式。”

 社区养老仍存痛点

养老的挑战，不仅仅在于物质层面，还有老一代人的消费观念。

“我们现在的服务对象多是上个世纪三四十年代的老年人。”怡海优佳养老中心主任张蕾在接受记者采访时表示，对社区养老来说，最大的痛点实际上是这一代老年人的消费观念。

“社区养老服务机构人工成本越来越高，但是老人们支付意愿并没有跟着提高。对大多数老年人来说，节俭是一种美德，钱已经省下来给子女。因此，社区养老提供的服务对他们来说不是必要的支出。”张蕾举例，有老人家属提前向机构支付了服务费用后，我们每次上门服务时还是遭到了老人的抵触。老人认为子女在“瞎花钱”。

对此，政府方面也一直在提供相应的扶持。

2019年3月，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告。政府工作报告中，李克强提出，要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。

“在政府给予的支持和补贴下，我们也做过一些免费活动，想要先建立起用户习惯。在活动时，老人们都是比较踊跃的，此后，社区老年也有被吸引来接受服务的，不过目前收效仍不是太大。”张蕾表示。

对于此次中共中央、国务院发布的意见，张蕾表示，“意见的发布，对我们社区养老服务行业来说当然是好事，我们也非常希望能够更专业、更完善，最终把社区养老服务最好。”

在社区养老中，从中国房地产报、全国政协报调查结果来看，目前优养驿站是社区“短板工程”。24个小区中仅有1个小区设有优养驿站且能够提供部分老年人日间照料的服务；完全没有规划的小区数量为10个；7个小区为健康老人设置了活动中心，但无老人日间照料服务；更有甚者，有5个小区虽然规划建设时已经预留了优养驿站的物业用房，但却被另作他用。

同时，调查结果显示：根据目前小区物业用房的实际情况，22%的小区可以将原有的其他物业用房改建为优养驿站，9%的小区希望在原有老年人活动中心的基础上进行扩建；而69%的小区则需要新建优养驿站。

江苏张家港永联村把全村700多名活力及半失能老人进行集中养老，对“一小”问题采取帮扶，受到了社会的高度关注，形成了独特的“一小一老”优养帮扶模式。

被调查的家庭中青年与老人对于建设优养驿站的需求十分迫切。调查结果显示，所有被调查家庭都愿意付费接受优养驿站的各项服务，且每月可支付的费用平均超过1500元。由此可见，在家庭层面上，解决一人失能全家失衡，一个婴儿的照料牵动全家，已成为全社会机制需要的必须有的硬性配套，优养驿站的建设已经迫在眉睫。

据了解，2021年4月，北京市公布了2021年首批老旧小区的改造名单以及改造内容，优养驿站被列入“六治七补三规范”中“菜单式”改造内容的自选项。但面对社区供给和居民需求的严重矛盾，是否应该完全定位，将这个自选项调整为公共财务投入的基础项。只有这样，才能真正为老旧小区补上“一老一小服务”的短板，才能真正为亿万家庭解决后顾之忧。

目前，为推动中国优养驿站试点先行工作，由人民政协报社、中国房地产报社携手全国百个城市、百家地方党媒、百强房企、百强物业、知名医疗及康养机构等联合发起“中国优养驿站统筹建设推进调研”，旨在推动媒体与政协委员在建言资政、凝聚共识中的联动作用，推动探索理论实践创新与制度创新，推动全国涉足“一老一小”服务行业的实体驿站建设落地，为中青年解忧排难，推进国内“一老一小”服务业及相关产业的共同发展，探索新的消费热点，扩大社会就业面，既能解中青年之忧，又能促进刚需服务经济的实现，构建国内大循环。因此，将优养驿站建设的自选项调整为公共投入的基础项是重中之重的大事。

孟立联也坦言，目前，老龄服务供给主体还是太少，虽然有不少机构、资本准备进入老龄服务领域，但由于标准、程序、内容等都还需要进一步明确，已经进入的由于各方面的原因做得好的也还是不多。因此，这仍需要全社会行动起来解决问题。